ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2867
Скачиваний: 6
170
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Согласно экспертным оценкам, только 9 (или, может быть, 10) из 27 госу-
дарств — членов ЕС являются государствами-донорами, т.е. их взносы в бюджет
превышают сумму финансовых средств, получаемых из бюджета Союза. К числу
таких государств относятся Германия, Франция, Нидерланды, Италия, Соеди-
ненное Королевство, Швеция, Австрия, Дания и Финляндия. Общая сумма рас-
ходов по долгосрочному плану 2007–2013 годов была определена в 864,3 млрд
евро в том, что касается кредитных обязательств, и 820,7 млрд евро по расходам.
Великобритания и Нидерланды добились при подготовке Лиссабонского до-
говора согласия на то, чтобы их взносы в бюджет были заново пересмотрены
в 2013 году. Можно, однако, предположить, что финансовые потрясения, разраз-
ившиеся в мире в 2008 году, приведут к определенному пересмотру финансовых
обязательств, не дожидаясь этой даты.
Претерпевает некоторые изменения по Лиссабонскому договору по-
рядок формирования и принятия годового бюджета. Основное изменение
связано с ликвидацией действовавшего ранее разделения всех расходов на
обязательные и факультативные. Этому соответствовали и различия в по-
рядке их принятия. По новому учредительному акту устанавливается единый
порядок одобрения годового бюджета. На практике отмена этого различия
предусматривалась межинституциональным соглашением, одобренным еще
в 2002 году. Его полномасштабное применение предлагает только Лиссабон-
ский договор.
Весьма детально регламентирует ДР порядок составления, принятия и ис-
полнения ежегодного бюджета Союза. Этому посвящены ст. 313–325 ДФЕС. Фи-
нансовый год в ЕС начинается с 1 января и полностью совпадает с календарным
годом. Соответственно, работа по его составлению должна быть завершена до
начала нового календарного года. По мере расширения ЕС объем поступающих
в казну бюджетных средств заметно возрастает. Они составляют в настоящее
время примерно 130 млрд евро в год. В целом, бюджетные ассигнования не
должны выходить в сколько-нибудь существенных размерах за пределы, уста-
новленные долгосрочным финансовым планом.
Разрабатываемый и вносимый Европейской комиссией проект бюджета
принимается на основе специально разработанной в этих целях процедуры.
Проект бюджета считается одобренным, если он согласован и принят Советом
и Парламентом. Такой порядок в основном характерен не для специальной, а для
общей законодательной процедуры. Применительно к бюджетной процедуре
устанавливается целый ряд промежуточных и предварительных правил, соблю-
дение которых может привести к одобрению бюджета. Рассмотрим их вкратце.
Разработанный Европейской комиссией проект передается на рассмотре-
ние Совета и Парламента. Предложение должно быть внесено Комиссией
не позднее 1 сентября года, предшествующего его осуществлению. Совет
формулирует свою позицию и сообщает ее Парламенту не позднее 1 октября.
171
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Если позиция Совета одобрена Парламентом или если Парламент не выносит
никакого решения, проект бюджета считается принятым. Если Парламентом
принимаются поправки к позиции Совета, созывается Согласительный коми-
тет. Он включает представителей каждого из институтов и должен в течение
21 дня найти взаимоприемлемое решение. В работе Согласительного комитета
могут участвовать также представители Комиссии. В случае положительного
решения Согласительного комитета, принимаемого в соответствии с установ-
ленной процедурой, Парламент и Комиссия в течение последующих 14 дней
выносят окончательное решение. Если решение положительное, проект
считается вступившим в силу и публикуется в Официальном вестнике ЕС.
Аналогичными будут последствия, если в пределах установленного срока
данные институты не вынесли своего решения по компромиссу, достигнутому
Согласительным комитетом. В случае, если оба института отклоняют предло-
женное Согласительным комитетом решение, Комиссия обязана в кратчайшие
сроки представить новый проект.
Особый порядок принятия решения устанавливается в том случае, если
Европарламент одобрил совместный проект, разработанный Согласитель-
ным комитетом, а Совет его отклонил. В течение 14 дней со дня отклонения
проекта Советом Парламент может при условии участия в голосовании
абсолютного большинства депутатов и принимаемого решения большин-
ством в 3⁄5 голосов подтвердить все или часть поправок, которые были
им предложены и одобрены Согласительным комитетом. При отсутствии
такого одобрения сохраняется предложение Согласительного комитета,
даже если оно не вносилось Парламентом. В завершение этой процедуры
Председатель Европейского парламента констатирует факт окончательного
принятия бюджета.
ДР сохраняет действующие правила, рассчитанные на применение, если
проект бюджета не был одобрен до наступления нового финансового года.
В этом случае вводятся в действие временные меры, позволяющие осу-
ществлять расходы в пределах тех ассигнований, которые были установле-
ны в предшествующем бюджете применительно к каждому из 12 месяцев
в отдельности. Бюджетная практика Европейского Союза знает несколько
случаев, когда проект бюджета не был окончательно одобрен в установлен-
ные для этого сроки и пришлось прибегать к временной процедуре. Она
носила действительно временный характер, и в целом удавалось согласовать
действия заинтересованных институтов. В определенной степени этими
событиями было продиктовано принятие межинституциональных согла-
шений, которые поручают Председателям Парламента, Совета и Комиссии
проводить в преддверии принятия бюджета все необходимые консультации
для того, чтобы снять возникающие проблемы и добиться его одобрения
в установленные сроки.
172
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
В. Контрольные полномочия
Заметно расширяется участие Парламента в формировании ряда других
органов ЕС и осуществлении контрольных полномочий. Согласно ст. 14 ДЕС
Европейский парламент избирает Председателя Европейской комиссии. По-
ложение, уже сравнительно давно фигурирующее во Внутреннем регламенте
Парламента, теперь получает свое подтверждение и в учредительном акте. Кан-
дидат на пост Председателя, предлагаемый Советом, который может выносить
решение квалифицированным большинством, утверждается в своей должности
только Парламентом. В случае отрицательного голосования в Парламенте Совет
обязан предложить нового кандидата.
В соответствии с уже сложившейся практикой постоянные комитеты Пар-
ламента заслушивают и обсуждают кандидатов, предложенных на замещение
постов комиссаров в Европейской комиссии. Завершается формирование
Комиссии утверждением ее состава и полномочий в целом. Нечто вроде ин-
веституры.
Европарламент определяет статус и назначает уполномоченного по правам
человека. Это самостоятельный, автономный орган, главное назначение кото-
рого — контроль за надлежащим управлением со стороны администрации ЕС
в интересах обеспечения прав и свобод человека. Договор о реформе предусма-
тривает участие Парламента и в некоторых других назначениях. Так, в связи
с формированием Комитета экспертов по отбору кандидатов в судьи ЕС Парла-
мент назначает в его состав одного своего представителя. При консультативном
участии Парламента формируются правление Европейского центрального банка
и Счетная палата ЕС.
Парламент обладает сравнительно широким арсеналом средств контроля.
Прежде всего это традиционные для парламентских процедур устные и пись-
менные вопросы депутатов, заслушивание отдельных комиссаров и ежегодного
отчета Комиссии в целом. Осуществляя свое право на информацию, Парламент
заслушивает также отчеты и сообщения Европейского совета и Совета ЕС.
Сложившаяся уже ранее практика, например, заслушивания сообщения об
итогах сессии Европейского совета, теперь получает подтверждение в учре-
дительном акте.
Наиболее важным, эффективным и действенным средством политического
контроля со стороны Парламента выступает институт ответственности Ко-
миссии. Процедура рассмотрения вопроса о недоверии Комиссии и принятии
резолюции порицания регулируется в общих чертах ст. 234 ДФЕС и более
детально и подробно — Внутренним регламентом Парламента. Резолюция
порицания Комиссии считается принятой, если в ее поддержку высказалось
⅔ участвующих в голосовании депутатов при условии присутствия на засе-
дании абсолютного большинства парламентариев. В случае отказа в доверии
вся Комиссия в целом обязана уйти в отставку. Особо оговорено в учреди-
173
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
тельном акте положение Высокого представителя по иностранной политике
и политике безопасности. В качестве Вице-председателя Комиссии он также
обязан подать в отставку в случае выражения недоверия Комиссии. Однако
поскольку он одновременно выступает и как орган Совета, то в этом качестве
Высокий представитель продолжает осуществлять свои функции, пока не
будет сформирован новый состав Комиссии.
Согласно действующим правилам вновь сформированная Комиссия на-
значается на оставшийся пятилетний срок полномочий. Однако единственный
казус, связанный с досрочной отставкой Комиссии под руководством Сантера
в 1999 году, показал, что формирование новой Комиссии на очень незначитель-
ный оставшийся срок полномочий практически почти исключено. Поэтому при
назначении Романа Проди на пост Председателя Комиссии было принято реше-
ние о том, что сформированная им Комиссия будет осуществлять свои полно-
мочия не только на оставшийся срок, но и на протяжении всего последующего
пятилетнего периода. Формально институт ответственности в действие пока не
приводился. Казус, связанный с досрочной отставкой Комиссии в 1999 году, имел
место до приведения в действие всего механизма института ответственности.
Все заседания Европарламента носят открытый публичный характер (иное
может быть установлено только самим Парламентом в строго конкретных случа-
ях). Стенограмма заседаний и принятые Парламентом документы публикуются
в Официальном вестнике Европейского Союза. Законодательные акты, прини-
маемые на основе общей законодательной процедуры, скрепляются подписями
председателя Парламента и Председателя Совета. По общему правилу принятые
Парламентом нормативные правовые акты вступают в силу на 20-й день после
их опубликования (если иное не оговорено в самом акте). Срок давности по
обжалованию соответствующих актов составляет 2 месяца.
Характеризуя место, роль и полномочия Парламента в Европейском союзе,
важно обратить внимание не только на формализованные процедуры, за-
крепленные в учредительных актах, но и на полномочия и порядок принятия
решений. Следует также принять во внимание сложившуюся практику и обык-
новение парламентской процедуры. Европарламент проводит многочисленные
слушания и публичные обсуждения по самому широкому кругу вопросов,
причем формально не отнесенные к его компетенции. Все подобного рода
прения, а равно принимаемые Парламентом резолюции, воззвания и иные
документы, прямо не предусмотренные учредительными договорами, обяза-
тельной юридической силы не имеют. Вместе с тем подобные парламентские
дискуссии и слушания в определенной мере отражают настроения обществен-
ности в ЕС и, в свою очередь, оказывают обратное влияние на формирование
общественного мнения.
В Приложении приведем таблицу распределения депутатских мандатов по
странам, предусмотренных действующими актами и ДР.
174
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Распределение депутатских мандатов в Европарламенте
Страна
Современное
положение
По Ниццкому
договору
По Лиссабонскому
договору
Германия
99
99
96
Франция
78
72
74
Великобритания
78
72
74
Италия
78
72
73
Испания
54
50
54
Польша
54
50
51
Румыния
35
33
33
Нидерланды
27
25
26
Бельгия
24
22
22
Греция
24
22
22
Венгрия
24
22
22
Чехия
24
22
22
Португалия
24
22
22
Швеция
19
18
20
Болгария
18
17
18
Австрия
18
17
19
Дания
14
13
13
Словакия
14
13
13
Финляндия
14
13
13
Литва
13
12
12
Ирландия
13
12
12
Латвия
9
8
9
Словения
7
7
8
Эстония
6
6
6
Кипр
6
6
6
Люксембург
6
6
6
Мальта
5
5
6
Итого: 785
736
751