ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2863
Скачиваний: 6
190
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
юридическую природу и распространяются на весьма узкий и специализирован-
ный круг отношений. Это связано со спецификой полномочий самой Счетной
палаты и вытекает из ее назначения как высшего контрольно-ревизионного
органа, оказывающего содействие Парламенту и Совету в принятии и контроле
за исполнением бюджета ЕС.
В какой-то мере разногласия по вопросу о специфике Счетной палаты дали
себя знать при подготовке Конституционного договора и Договора о реформе.
В результате было предложено своего рода компромиссное решение. Счетная
палата не была включена проектом Конституции в перечень институтов при
определении институциональной структуры ЕС, однако в разделе, посвященном
характеристике органов ЕС, Счетная палата обозначена в качестве института
Европейского Союза. Конституционный договор в силу не вступил. Пришедший
ему на смену Лиссабонский договор вновь вернул все на круги своя. Счетная
палата включена в перечень институтов ЕС и является, таким образом, струк-
турным элементом этой системы.
Статья полностью, а равно Договор о функционировании Европейского
Союза содержат целую группу постановлений, относящихся к характеристике,
определению целей, структуре и порядку деятельности Счетной палаты. В по-
становлениях ДЕС содержится лишь констатация самого факта существования
Счетной палаты и отсылка к положениям ДФЕС. К числу последних относятся,
в частности, ст. 285–287 данного Договора. Детальные постановления, относя-
щееся к внутренней структуре СП и порядку ее функционирования, содержатся,
однако, не в учредительном акте, а во внутреннем регламенте Палаты. На основе
Лиссабонского договора во внутренний регламент были внесены изменения,
связанные с особенностями новых учредительных договоров и реформой права
Европейского Союза.
12.2.2. Состав и структура Счетной палаты
В Счетной палате представлены все государства — члены ЕС. Соответствен-
но, по состоянию на 2009 год, Счетная палата состоит из 27 аудиторов.
Новый учредительный договор сохраняет в целом архаичную систему фор-
мирования Счетной палаты. Кандидаты в аудиторы, предлагаемые каждым
государством-членом, выдвигаются национальными властями данной страны.
Назначение производится на основе пакетного соглашения с общего согласия
правительств государств-членов. Вместе с тем ДФЕС подтверждает некоторые
условия назначения, сложившиеся в практике функционирования механизма ЕС.
Основное изменение состоит в том, что Совет производит назначения чле-
нов СП после консультации с Европейским парламентом. Подобная формула
проложила путь к заслушиванию отдельных кандидатов в члены СП органами
Европарламента. Его заключение может иметь эффект, схожий с результатом
191
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
отбора кандидатур при формировании Европейской комиссии. Каждый канди-
дат должен отвечать определенным квалификационным требованиям, которые
предусмотрены непосредственно ДФЕС. Это должен быть высококвалифици-
рованный специалист, имеющий опыт осуществления внешнего аудита, а равно
обладающий репутацией, подтверждающей его максимальную независимость
и добропорядочность.
Срок полномочий члена Счетной палаты — 6 лет. Ограничений для повтор-
ного назначения не установлено. В случае возникновения вакансии назначение
нового аудитора производится на оставшийся срок полномочий. В период
пребывания на посту аудитора член Счетной палаты не может заниматься ни-
какой иной профессиональной деятельностью, будь то на платной основе или
на общественных началах. Он не может получать указаний или инструкций от
своего правительства, иных властей или институтов и органов ЕС. Нарушение
установленных критериев членства и деятельности может влечь за собой прину-
дительную отставку аудитора. Правило о добропорядочности и щепетильности
распространяется и на аудиторов, вышедших в отставку. Решение о возможном
досрочном смещении с должности члена Счетной палаты или лишении опреде-
ленных льгот и привилегий экс-аудиторов, включая возможное лишение пенсии,
выносится Судом ЕС по представлению самой Счетной палаты. В основе такого
решения лежит либо констатация несоответствия предъявляемым требованиям,
либо неудовлетворительное исполнение служебных обязанностей.
Работой Счетной палаты руководит ее Председатель. Он избирается самими
аудиторами путем тайного голосования. Срок его полномочий — 3 года. Сохра-
няется полностью и право повторного избрания по истечении срока полномочий.
Все аудиторы распределяются по определенным специализированным сек-
циям. Эти внутренние структурные подразделения (в Договоре они именуются
специализированными палатами) создаются в соответствии с основными об-
ластями и направлениями деятельности ЕС. Образуются специализированные
секции, контролирующие работу структурных фондов. Имеется специали-
зированная секция, контролирующая расходы, связанные с осуществлением
иностранной политики и отношениями с третьими государствами, и другие.
Именно на эти структурные подразделения возложена вся оперативная работа,
связанная с выполнением функций Счетной палаты.
12.2.3. Полномочия Счетной палаты
Главная функция Счетной палаты состоит в проверке счетов Европейского
Союза. Проверяются счета в отношении всей совокупности доходов и расходов
ЕС. Счетная палата также проверяет счета в отношении всей совокупности
доходов и расходов любого органа или организации, учрежденной Союзом
и использующей средства, предусмотренные бюджетом ЕС. На основе прово-
димых проверок Счетная палата представляет Европарламенту и Совету ЕС
192
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
заверительную декларацию. Этим документом определяется и подтверждается
(или не подтверждается) надежность счетов, а также законность и правильность
лежащих в их основе операций. Соответствующие заверительные декларации
публикуются в Официальном вестнике Европейского Союза. Счетная палата
проверяет также законность всех расходов с точки зрения надлежащего фи-
нансового управления. Все выявленные Счетной палатой ошибки отмечаются
и доводятся до сведения других институтов и иных заинтересованных органов
и организаций.
Счетная палата контролирует доходы Союза, проверяет счета и фактическое
поступление средств в Казначейство. Контроль расходов производится, исходя
из существующих обязательств и осуществленных ЕС платежей.
Специальные постановления касаются порядка организации ревизионных,
контрольных и проверочных действий со стороны Счетной палаты. Соответ-
ственно, в ст. 287 ДФЕС предусматривается проведение контроля как на основе
документов, так и при необходимости по месту расположения других институтов
ЕС или любого органа или организации, управляющих доходами или расходами
от имени Европейского Союза. Такого рода действия, проводимые на терри-
тории государств-членов, могут иметь место в отношении любых физических
или юридических лиц, в пользу которых перечисляются средства из бюджета
ЕС. В этом случае контрольные операции, проводимые Счетной палатой, согла-
суются и проводятся совместно или на основе сотрудничества с соответствую-
щими национальными контрольными и финансовыми органами. В этих целях
могут заключаться специальные соглашения, определяющие условия и порядок
такого взаимодействия. Учреждения, органы, организации, а также частные
лица, подпадающие под проверку Счетной палаты, обязаны предоставлять ей
все необходимые истребуемые документы. Доступ к закрытым документам,
в частности Европейского инвестиционного банка, осуществляется на основе
специального соглашения между Счетной палатой, Банком и Комиссией.
Главным документом, в котором находит отражение вся деятельность
Счетной палаты, является ее ежегодный доклад, подводящий итоги каждого
финансового года. Этот важнейший документ направляется всем институтам ЕС,
которые должны высказать, если у них имеются, соответствующие замечания,
пожелания и, в случае если в их адрес сделаны определенные замечания, дать
необходимые пояснения. Итоговый доклад Счетной палаты вместе с докумен-
тами, представленными институтами, публикуется в Официальном вестнике
ЕС. Счетная палата утверждает как свой ежегодный доклад, так и различные
специальные доклады, относящиеся к конкретным областям деятельности,
а равно принимает заключения как по своей инициативе, так и по просьбе
заинтересованных институтов и ведомств. Такого рода решения Счетной па-
латы принимаются большинством голосов всех членов, входящих в ее состав.
По общему правилу именно на основе документов, представленных Счетной
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
палатой, Европарламент и Совет осуществляют контроль за исполнением
бюджета. Подтверждение должного исполнения бюджета за определенный
год производится Парламентом и Комиссией только на основе предложений
и рекомендаций Счетной палаты.
В заключение необходимо еще раз подчеркнуть, что Счетная палата — это
максимально деполитизированный орган Европейского Союза. Это надна-
циональный институт специализированного характера, который осуществляет
функции контроля за исполнением бюджета и ревизию счетов в соответствии
с программами и планами финансового развития ЕС. Он не дает каких-либо
иных рекомендаций, нежели те, которые непосредственно связаны с его полно-
мочиями и сферой деятельности.
194
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Осуществление программы модернизации и трансформации Европейского
Союза оказалось делом гораздо более трудным и сложным, нежели предпола-
гали его инициаторы. Конституционный проект, разработанный Европейским
конвентом, стал апогеем нормотворческих усилий сторонников углубления
европейской интеграции. С точки зрения права это действительно был своего
рода прорыв в углублении интеграционного процесса. Однако реализовать за-
думанное не удалось. Правы оказались евроскептики, которые всегда указывали
на то, что недостаточно подготовленное расширение ЕС породит серьезные
трудности и даже кризисные явления в развитии европейской интеграции.
Провал конституционного референдума заставил искать новые пути решения
проблемы. Результатом стала подготовка нового основополагающего акта.
В новом Договоре были широко использованы правовые наработки пред-
шествующего периода. По подсчетам экспертов, новый основополагающий
акт почти на 80% (или даже больше) воспринял положения, содержавшиеся
в Конституционном проекте. Однако правовая форма и политическая интер-
претация намеченных реформ претерпели серьезные изменения. Европейский
Союз наделяется только теми полномочиями, которые согласились ему пере-
дать объединенные в ЕС государства-члены. В подтверждение этого принципа
авторы нового учредительного акта записали и максимально акцентировали
указание на то, что осуществляемые реформы не влекут за собой расширение
или приращение компетенции интеграционного объединения.
Новая программа реформ формально возвращается к уже испытанной схеме
внесения изменений в действующие учредительные акты. Правовую основу
Европейского Союза отныне должны составить пересмотренный Договор
о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза,
заменивший Договор об учреждении Европейского сообщества. Однако, если
внешне новая процедура пересмотра воспроизводит уже ранее использованную,
правовые изменения, предлагаемые новой реформой, более чем существенны
и значительны.
Проведенный в учебном пособии сравнительный анализ позволяет увидеть,
что с точки зрения права перемены в ряде случаев носят действительно прин-
ципиальный характер. Новая формула внесения изменений призвана была об-
легчить возможность и успешность ратификационного процесса. Однако даже
это не позволило максимально быстро преодолеть трудности и сопротивление
новым реформам в отдельных странах Союза. Намеченная в основополагающем
акте дата вступления ДР в силу — с 1 января 2009 года — была отменена. Всту-
пление ДР в силу отложено.
Европейский совет, состоявшийся в декабре 2008 года, выразил уверенность,
что Лиссабонский договор будет окончательно одобрен всеми участниками