ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2914
Скачиваний: 6
30
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
что акты международных организаций, за исключением решений Совета Безопас-
ности ООН, не имеют прямого применения на территории ЕС. Соответственно,
решения СБ ООН не могут быть оспорены в судах ЕС. Возможность судебного
обжалования распространяется лишь на акты, обеспечивающие их применение.
В решении, принятом в 2006 году по делу Комиссия против Ирландии, Суд при-
знал, что обращение государства — члена ЕС к арбитражному разбирательству
на основе международных конвенций по вопросам, входящим в юрисдикцию
ЕС, является неправомерным. Соответствующие решения не могут иметь юри-
дической силы на территории Европейского Союза (так называемое дело МОКС).
Существует также целая серия решений Суда по вопросу о статусе догово-
ров, заключаемых ЕС с третьими государствами и международными организа-
циями. Постановления этих договоров являются, безусловно, обязательными
для государств-членов и институтов ЕС. Эти последние ведут переговоры
с третьими государствами и международными организациями независимо от
того, относятся ли заключаемые договоры только к сфере исключительной или
совместной (смешанной) компетенции. (Классикой в этом отношении считают
постановление Суда от 31 марта 1973 года (дело № 22/70), заключение Суда ЕС
№ 1/94 от 15 ноября 1994 года относительно компетенции Сообществ на заклю-
чение международных соглашений в сфере услуг и защиты интеллектуальной
собственности и заключение № 2/94 от 28 марта 1996 года по вопросу о при-
соединении Сообществ к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.)
Конечно, было бы неверно оспаривать международно-правовое происхожде-
ние учредительных актов, даже если они весьма специфичны и отличаются от
иных международных договоров. Главное, однако, состоит в том, что по своим
основным параметрам право ЕС носит чрезвычайно специфичный и реально
автономный характер. Различен предмет регулирования. Международное пу-
бличное право регулирует отношения между государствами. Международное
частное право регулирует гражданско-правовые отношения с иностранным эле-
ментом. В том, что касается права ЕС, оно регулирует отношения, возникающие
в процессе формирования и функционирования интеграционных объединений.
Это интеграционное по своей природе право, которое носит преимущественно
наднациональный характер. Различен круг субъектов: в международном праве
это прежде всего и почти исключительно суверенные государства и междуна-
родные организации; в рамках права ЕС это государства — члены ЕС, институты
ЕС, а равно физические и юридические лица, находящиеся под юрисдикцией
ЕС. Отличен порядок формирования норм права ЕС. Они создаются в основном
и преимущественно институтами ЕС. Отличается также порядок применения
и способы защиты правовых норм. В рамках ЕС главным институтом, обеспе-
чивающим юрисдикционную защиту права ЕС, выступают судебные органы ЕС
и государств — членов ЕС. Контроль за соблюдением права ЕС осуществляется
Европейской комиссией под надзором судебных органов ЕС.
31
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Договор о реформе, строго и неоднократно настаивающий на том, что ЕС
обладает только теми полномочиями, которые ему переданы государствами-
членами, в то же время не только не ставит под сомнение отличительные черты
и особенности права ЕС, но и, напротив, особо подчеркивает их роль и значение.
Характеризуя порядок присоединения ЕС к международным соглашениям и ор-
ганизациям и, в частности, закрепляя условия присоединения ЕС к Европейской
конвенции о защите прав человека и основных свобод, ДР указывает, что оно
ни в коем случае не должно влечь за собой умаление автономии и отказ от учета
особенностей права ЕС.
Анализируя эволюцию права ЕС, важно обратить внимание еще на одну
очень важную особенность этой правовой системы. Действующие акты и су-
дебная практика подтверждают различие в понятиях «правовая система»
и «правовые достижения ЕС» (acquis). Акты и решения, принятые в сфере aсquis
communautaire, имеют прямое действие и подлежат прямому применению на
территории стран ЕС. Они являются обязательными для восприятия всеми
вновь вступающими в ЕС государствами. Это положение чрезвычайно важно
при решении вопроса о внешних действиях и связях ЕС. Так, решения и акты,
принимаемые в рамках продвинутого сотрудничества, составной частью aсquis
communautaire не становятся. Соответственно, ЕС не обеспечивает в правовом
плане и не гарантирует восприятие вновь вступающими в состав ЕС государ-
ствами
всех
ранее заключенных ЕС договоров и соглашений.
По общему правилу международные договоры, заключаемые совместно ЕС
и государствами-членами с третьими государствами и международными орга-
низациями (так называемые смешанные соглашения), не имеют автоматического
прямого действия в ЕС. В данном случае возможность прямого применения
обеспечивается за счет специальных оговорок или судейских процедур, что
позволяет отыскивать в рамках смешанных соглашений постановления, кото-
рым должно быть придано прямое действие, как это вытекает, в частности, из
заключения Суда ЕС по делу Симутенкова.
Сказанное об особенностях права ЕС следует дополнить указанием на то, что
с вступлением в силу ДР будет использоваться и применяться только единое
право ЕС. Право Сообществ в этом случае будет представлять собой истори-
ческий анахронизм и фиксировать практически лишь достижения пройденных
этапов развития. Акты, лежащие в основе права Сообществ, в силу принципа
наследования и правопреемства обретают статус источников права Союза.
Суммируя все вышесказанное об особенностях и оценке природы права ЕС,
можно дать его сжатое и краткое определение.
Право Европейского Союза представляет собой относительно самостоятель-
ную, автономную и специфичную правовую систему, которая носит преимуще-
ственно наднациональный характер и призвана регулировать общественные
отношения, возникающие и связанные с процессом создания и функционирования
32
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
европейских интеграционных объединений. Право Европейского Союза обя-
зательно для всех субъектов права ЕС, коими являются государства-члены,
институты, органы и организации ЕС, а также все физические и юридические
лица, находящиеся под его юрисдикцией.
Роль права ЕС как наднациональной по преимуществу правовой систе-
мы находит свое отражение в принципах, лежащих в основе формирования
и применения права ЕС. К их числу относят верховенство права ЕС, прямое
действие права ЕС, интегрированность норм права ЕС в национальное право
государств-членов, а равно юрисдикционную защищенность права ЕС. Пере-
численные принципы прямо или имплицитно подтверждаются ДР. Он уточняет
условия и порядок их применения. Договор о реформе особо подчеркивает
и подтверждает верховенство права ЕС (Декларация № 17), а также уточняет
порядок прямого действия норм права ЕС. Договор закрепляет роль Суда как
важнейшего института, обеспечивающего единообразное понимание и при-
менение права ЕС, его единство и целостность. По-новому решает ДР вопрос
юрисдикционной защиты прав граждан ЕС и расширяет арсенал и способы
их защиты. Об этом свидетельствуют, в частности, создание и активизация
деятельности Агентства по мониторингу соблюдения основных прав и свобод,
намеченное присоединение к ЕКПЧ, признание обязательной юрисдикции
ЕСПЧ, придание обязательной силы Хартии основных прав ЕС.
2.2. Ликвидация системы трех опор
и создание единого правопорядка ЕС
Формирование и утверждение единой правовой системы ЕС неразрывно
связано со структурными изменениями. Напомним еще раз их основные вехи.
Европейский Союз был образован в 1992 году. Его учреждение было оформ-
лено подписанием Договора, который по месту его заключения получил наи-
менование Маастрихтский договор. Новый учредительный акт не подменял
собой Договор, учреждающий Европейское сообщество (напомним, что именно
по Договору 1992 года прежнее наименование Европейское экономическое
сообщество было заменено новым — Европейское сообщество). Согласно
Маастрихтскому договору Союз «учреждается на базе Европейских сообществ,
дополненных сферами политики и формами сотрудничества в соответствии
с настоящим Договором» (ст. 1).
Согласно Амстердамскому договору 1997 года к таким новым формам
политики и сотрудничества были отнесены, во-первых, общая внешняя по-
литика и политика безопасности, во-вторых, сотрудничество полиции и судов
в уголовно-правовой сфере. Такая структура ЕС, несмотря на всю ее нелогич-
ность (с одной стороны, структурированные Сообщества, а с другой — формы
сотрудничества), не была изменена ни Амстердамским, ни Ниццким договорами.
В литературе она получила наименование системы трех опор ЕС (по утверж-
33
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
дениям евроскептиков, «хромая опора»). Каждая из трех опор отличалась не
только своей предметной и целевой направленностью, но и правовым режимом.
Существенные изменения в структуре и правопорядке ЕС предусмотре-
ны Лиссабонским договором. Он не ликвидирует и не заменяет собой ныне
действующие учредительные акты. Формально он лишь предусматривает их
изменение. Однако эти изменения столь значительны, что впору говорить
о радикальных переменах в органической структуре ЕС. Европейское сообще-
ство прекращает свое существование. Сам термин «Сообщество» изымается
из употребления. Интеграционным объединением, единственным в своем
роде, становится Европейский Союз. Согласно новой редакции ст. 2 ДЕС в том
виде, как она сформулирована в ДР: «Союз основан на настоящем Договоре
и Договоре о функционировании ЕС (именуемых далее Договоры). Оба Дого-
вора имеют одинаковую юридическую силу. Союз заменяет собой и наследует
Европейскому сообществу».
Приведенное постановление Договора о реформе позволяет выделить сразу
несколько чрезвычайно важных аспектов реформ, осуществляемых в право-
вом устройстве ЕС. Во-первых, Договор изымает из официальных текстов
само употребление термина «Европейское сообщество», но он не упраздняет
Договор о Сообществе, а трансформирует этот учредительный акт. Договор об
учреждении Европейского сообщества будет отныне именоваться Договором
о функционировании Европейского Союза. В документах ДР дано скрупулезное
перечисление всех статей действующих актов, согласно которым сами термины
«Сообщество» или «Договор о Сообществе» заменяются новым текстом.
Во-вторых, два учредительных акта, которые сохраняют свое действие с из-
менениями и поправками, будут составлять в целом единую правовую основу
европейского интеграционного объединения. Таковыми будут Договор о Евро-
пейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза.
В-третьих, Договор о реформе подтверждает, что два основополагающих
учредительных договора, образующих правовую основу ЕС, имеют одинаковую
юридическую силу. Это очень важно иметь в виду, в частности, при разрешении
коллизионных споров, а равно в целях обеспечения единообразного толкования
и применения Договоров, осуществляемых и обеспечиваемых Судом ЕС.
И наконец, в-четвертых, в приведенном постановлении подчеркивается,
что Союз замещает собой и наследует Европейское сообщество на основе
принципов правопреемственности. Это постановление исключительно важно
для правильного понимания и применения как самих Договоров и актов вто-
ричного права, так и подзаконных и иных актов, изданных на их основе. Иначе
говоря, это постановление полностью легитимирует не только положения самих
учредительных договоров в их трансформированном виде, но и, что не менее
важно, все акты вторичного права, принятые на их основе или принятые ранее
и не отмененные и им не противоречащие.
34
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Анализ предусмотренных ДР изменений подтверждает, что формально от-
ныне основной и практически единственной универсальной интеграционной
структурой будет выступать только Европейский Союз. Наряду с ЕС продолжает
существовать Европейское сообщество по атомной энергии. Но оно носит чисто
секторальный специализированный характер и по объему полномочий и сфере
применения конкурентом ЕС не является. Только ЕС выступает как интеграци-
онное образование, которому государства-учредители передают принадлежащие
им определенные права и полномочия «во имя достижения своих общих целей».
Совершенно очевидно, что созданию единой интеграционной структуры со-
ответствует или должно соответствовать формирование единого правопорядка
ЕС. Это находит свое подтверждение в введении единого права Европейского
Союза, в исчезновении столь часто использовавшегося в прошлом разделения
применяемого права на право Сообществ и право Союза. Отныне в рамках ЕС
подлежит применению единая правовая система — право Европейского Союза.
Однако не все так гладко и просто, как это выглядит на бумаге. Конечно,
в юридическом плане переход к единому интеграционному объединению,
модернизация правовой системы и становление единого права ЕС представ-
ляют собой тесно связанные явления и определенный шаг вперед в процессе
интеграции. Тем не менее нельзя упускать из виду, что за внешним единством
Союза сохраняются значительные различия в порядке осуществления полно-
мочий ЕС в зависимости от сферы их применения. Не вполне однородны при-
меняемые процедуры принятия решений и порядок их исполнения. Достаточно
в качестве примера указать на то, что законодательные акты Союза не подлежат
применению в сфере общей иностранной политики и политики безопасности,
а равно общей политики безопасности и обороны. На них не распространяется
обязательная юрисдикция Суда ЕС.
В зависимости от сферы ведения может применяться также различный
правовой инструментарий, посредством которого осуществляется та или иная
компетенция ЕС. Соответственно, констатируя введение единого правопорядка
ЕС, можно говорить пока лишь о некоторых общих принципах и совпадающем
осуществлении по определенным параметрам компетенций Союза, не упуская,
однако, из виду различий, существующих в отдельных областях ведения ЕС.
В какой-то мере с этим связано наличие не только Договора об образовании ЕС,
устанавливающего общие начала, принципы, цели и порядок их достижения,
но равно Договора о функционировании ЕС, который конкретизирует условия
принятия решений и, соответственно, достижения целей, а равно дефинирует
тот правовой инструментарий, который в каждом конкретном случае подлежит
применению. Свое конкретное проявление это находит не только в вычленении
разных сфер ведения, но и в наличии разных категорий компетенций ЕС. Деталь-
ный характер сути и порядка определения сфер ведения и осуществления компе-
тенции находят свое воплощение в формировании и развитии системы права ЕС.