ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 12.11.2020
Просмотров: 1269
Скачиваний: 5
решать долгосрочные задачи, к настоящему времени в целом определило свой подход и свое
место: определение стратегически значимой экономической специализации территорий в си-
стеме межрегионального разделения труда, решение задач по созданию необходимой
транспортной и иной инфраструктуры, обеспечению энергетических потребностей.
При этом решение задач в области стратегического регионального планирования пока
упирается в ряд нерешенных проблем. Главная из них — это создание единой системы стра-
тегического планирования в российском государстве. По всей видимости, эту задачу должен
взять на себя Минрегион, разработки которого должны приобрести необходимый статус
официальных и основополагающих в сфере регионального управления документов (пока с
обретением должного статуса сохраняются большие проблемы, связанные с межведомст-
венными противоречиями).
Решение указанной проблемы также требует взаимной увязки отдельных стратегий, раз-
работанных субъектами федерации. Важность подобных разработок трудно переоценить, но
большинство из них страдает одним изъяном, исходя из интересов данного региона, не учиты-
вая другие интересы и реальные возможности. Это в значительной степени обесценивает
региональные стратегии, превращая их в маниловские планы. В ближайшее время, судя по
всему, данная проблема будет решаться через пересмотр региональных стратегий, чтобы обес-
печить их соответствие целостной стратегии развития российских регионов.
Также пока не решена до конца проблема согласования регионального стратегическо-
го планирования с отраслевыми стратегиями, которые разрабатываются отдельными
министерствами и/или государственными корпорациями. Российское правительство при
решении задач регионального управления пока еще слишком часто напоминает не единую
систему, а совокупность ведомств с разными интересами, планами работы и целями. Особое
значение для регионального стратегического планирования имеет его стыковка со страте-
гиями развития инфраструктурных направлений. При этом в 2008 году был принят ряд
важных документов в этой области. В частности, распоряжением правительства утвержде-
на «Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года» (как видно,
даже временные горизонты существующих стратегий не состыкованы друг с другом), в ко-
торой есть раздел «Региональный аспект развития транспортной системы России».
Утверждена «Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до
2030 года». Одобрена «Генеральная схема размещения объектов электроэнергетики до 2020
года». Обсуждалась «Концепция развития аэродромной (аэропортовой) сети Российской Фе-
дерации на период до 2020 года» и т. д.
Помимо межведомственного согласования вопросов стратегического планирования и
увязки регионального стратегического планирования с отраслевыми и, в частности, инфра-
структурными стратегиями, еще более сложной и практически не решенной проблемой
является согласование интересов государства и бизнеса. Данная проблема уже в полной ме-
ре осознается российскими властями, поскольку в «Стратегии-2020» одним из трех
ключевых направлений региональной политики обозначена координация инвестиционных
стратегий бизнеса и инфраструктурных инвестиций государства. Однако в региональном
стратегическом планировании отчетливо прослеживается влияние подходов плановой эко-
номики, когда желаемое размещение производства определяется властями. В реалиях
рыночной экономики недоучет корпоративных стратегий и собственных интересов бизнеса
превращает подобные стратегии в утопию, а практическим результатом становится хрони-
ческое недофинансирование бизнес-структурами множества проектов, вписанных в
стратегические планы центра или регионов, что ведет к их срыву и, соответственно, деваль-
вации стратегий. Пока государству не хватает стремления к диалогу с бизнесом и
66
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
организации соответствующим образом диалоговых площадок при совместном решении
экономических задач, имеющих стратегическое значение для регионов.
Задачи стратегического планирования также пока не имеют устоявшегося территориаль-
ного формата. Выше говорилось о важности соподчиненной разработки общенациональной и
отдельно взятых региональных стратегий. При этом уровень субъекта федерации представля-
ется оптимальным, тем более что на официальном уровне ставится задача по реализации
потенциала каждого российского региона. В этой связи систему стратегического планирова-
ния может излишне усложнить разработка стратегий для уровня федеральных округов. Эти
округа, созданные для решения определенных политических задач, являются в большинстве
своем очень разнородными образованиями, и, кроме того, в России никогда не ставилась за-
дача по превращению федеральных округов в устойчивые административные единицы со
своими органами власти и общими перспективами развития. Понятно, что в условиях боль-
шого числа субъектов федерации в центре существует стремление свести региональные
стратегии к внешне более простому формату, но на деле создание окружного уровня стратеги-
ческого планирования только усложняет весь процесс. Тем не менее в 2008 году Минрегион
ставил задачу по разработке к 1 января 2010 года стратегий развития федеральных округов, и
в его «Концепции совершенствования региональной политики» задачи долгосрочного разви-
тия российских регионов систематизированы по федеральным округам (в связи с чем
теряются стратегические перспективы отдельных субъектов).
В целом эффективность регионального стратегического планирования в российских
условиях значительно снижается из-за инерции старых подходов, заимствованных из плано-
вой системы. Наряду с необходимостью согласования государственных и корпоративных
стратегий требуется и весьма осторожное отношение к политике создания компактных про-
изводственных кластеров. Здесь опять-таки красивые схемы сосредоточения
технологически связанных производств в одном месте входят в противоречие с гибкой и мо-
бильной структурой рыночного экономического пространства с его множеством субъектов.
Также в силу причин лоббистского и политического характера, а также в условиях из-
бытка государственных средств, характерного для последних лет, в сфере стратегического
планирования возник перекос в пользу мегапроектов. Их реализация может приводить к
усилению межрегиональных различий. Некоторые из этих проектов имеют сомнительную
экономическую ценность или очевидный конъюнктурный характер. В частности, следует
отметить проекты строительства железных дорог в условиях Крайнего Севера (Северо-Си-
бирская магистраль, проект «Урал промышленный — Урал Полярный» и др.), точечные
политические проекты (Сочи в связи с Олимпиадой, Владивосток в связи с саммитом АТЭС),
на которые выделяются средства, не пропорциональные значению этих проектов для разви-
тия страны в целом.
Низкая эффективность регионального стратегического планирования уже на самом
старте этого процесса определяется также недостаточной гибкостью и принципиальностью
стратегирования, что ставит под вопрос выполнимость стратегий. В значительной мере
стратегии основаны на простейших прогнозных методиках экстраполяции существующих
процессов. Они не учитывают меняющиеся, и не обязательно в лучшую сторону, условия
внешней среды, не принимают во внимание цикличность развития экономики и редко опи-
раются на сценарные методы. Также не учитываются тенденции развития мирового
хозяйства, его потребностей, реально складывающихся на перспективу рынков сбыта, суще-
ствующей межрегиональной и международной конкуренции.
Региональное стратегическое планирование далеко не всегда является подлинно стра-
тегическим и в силу типичного политического подхода, связанного со стремлением
67
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
обозначить все существующие интересы, раздать всем сестрам по серьгам. По этой причине
стратегии превращаются в свою противоположность, вместо лаконичных документов, по-
священных выбору и обоснованию очень немногочисленных приоритетов, они
представляют собой громоздкие многостраничные тексты или презентации, содержащие
описание всех теоретически (притом именно теоретически) возможных перспектив разви-
тия территорий. Подобные подходы, кстати, привели к спаду интереса к концепциям
поляризованного развития в региональном управлении, поскольку их авторы не смогли убе-
дительно обосновать, почему развитие определенных ими «локомотивов» будет иметь
положительный эффект для всей территории. В нынешних условиях федеральные власти
ставят задачу по определению в регионах России зон опережающего развития (пока на
уровне сбора предложений), но еще придется принимать решения о выборе тех из них, ко-
торые способны оказать влияние на развитие региона в целом.
Наконец, снижению эффективности регионального стратегического планирования
способствуют субъективизм при принятии решений, сочетаемый со слабой экспертной про-
работкой материалов. Например, пересмотр стратегий часто совпадает со сменой
министров, губернаторов, представителей Президента в федеральных округах. Примерами
самого последнего времени можно назвать подготовку нового стратегического документа
Минрегионом в связи с приходом на пост министра Д. Козака (при В. Яковлеве, как извест-
но, был разработан свой, притом концептуально иной, документ). Аналогично, например, в
Иркутской области смена губернатора в 2008 году привела к постановке вопроса о создании
новой стратегии развития региона.
В итоге региональное стратегическое планирование остается недостаточно развитым на-
правлением государственной региональной политики. В условиях кризиса оно фактически
должно быть пересмотрено и начато заново, с гораздо более детальной проработкой стратеги-
ческих перспектив на уровне как всех существующих субъектов федерации, так и
муниципальных образований. Не решен до конца вопрос о статусе стратегий как действитель-
но основополагающих документов, и тем более о финансировании их исполнения. В этой
связи они сохраняют отвлеченный характер в сравнении с программами (в т. ч. федеральны-
ми целевыми программами). Решая вопрос о соотношении стратегического планирования и
программирования, по всей видимости, еще придется установить их связь, считая, например,
государственные программы механизмом реализации стратегий и определяя приоритетными
те программы, которые соответствуют официально утвержденным стратегиям.
Дополнительно следует обратить внимание и на только начинающееся решение задач
территориального планирования, связанного с реализацией Градостроительного кодекса.
Этот вопрос обсуждался в 2008 году на заседании правительства, но его решение очень
сильно затягивается. Завершение процесса утверждения схем территориального планиро-
вания субъектов федерации и муниципальных образований регулярно переносится
(первоначально его предполагалось завершить к 1 января 2006 г., сейчас речь идет о
2010 г.). Одной из проблем является низкий интерес к территориальному планированию на
федеральном уровне, в частности отсутствие схем территориального планирования на фе-
деральном уровне, в результате чего регионы вынуждены действовать на свое усмотрение,
зачастую не располагая для этого ресурсами и методиками. Признав наличие проблемы,
правительство, в частности, поручило решить такой базовый вопрос, как определение мес-
та схем территориального планирования в системе программных документов
Правительства Российской Федерации. Помимо прочего очень важно, чтобы схемы террито-
риального планирования вписывались в единую систему регионального стратегического
планирования и разработки региональных программ социально-экономического развития.
68
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
Административно-территориальное деление России и проблемы
его совершенствования
Эффективность регионального управления в решающей степени зависит от административ-
но-территориального деления (АТД) и его реформ. В 2000-е годы в России продолжались
дискуссии о целесообразности сложившейся сетки АТД, и начался процесс ее изменения че-
рез укрупнение субъектов федерации. Однако политика укрупнения субъектов федерации
быстро уперлась в свои естественные ограничения, связанные как со сложностью процеду-
ры, так и с сопротивлением на региональном уровне. С 1 марта 2008 года число субъектов
РФ сократилось до 83, и на этом процесс укрупнения остановился.
Проводившаяся ранее политика по изменению сетки АТД позволила, и то частично, раз-
решить одно из очевидных противоречий российского АТД — наличие сложносоставных
субъектов федерации (которых в итоге осталось два — Тюменская и Архангельская области).
В целом эта политика доказала свою низкую эффективность. Она не привела к действитель-
но существенному уменьшению числа субъектов федерации и при этом часто прибегала к
методам принуждения, поскольку со сложившейся в советское время сеткой АТД, и в том чис-
ле автономных округов, связаны серьезные политические и экономические интересы. При
этом не был найден принципиально новый подход к российскому АТД, который можно было
бы применить, найдя для этого необходимый общественный и элитный консенсус.
В результате потенциал реформирования существующего АТД практически исчерпан, и
данный вопрос на ближайшие годы вряд ли может быть признан важным для регионально-
го управления. При всей сложности и громоздкости российского АТД государственная
региональная политика должна опираться именно на его территориальный формат, в т. ч.
при решении вопросов стратегического планирования (тогда как «недостаток» в виде боль-
шого числа субъектов может быть «исправлен» за счет развития самоуправления).
Продолжение политики укрупнения регионов будет встречать растущее сопротивление в
связи с нарушением интересов этнических общин, ростом общественного недовольства
(что рельефно показала ситуация вокруг Ненецкого АО). При этом со стороны центра пред-
ставляются неоправданными бюджетные затраты на финансирование укрупненных
регионов, а также создание чрезмерно крупных по числу жителей и экономическому потен-
циалу субъектов федерации, которое не вяжется с политикой сбалансированного
социально-экономического развития регионов (типа создания объединенных столичных ре-
гионов или единой Тюменской области*).
Также практика доказала низкую эффективность политики по созданию крупных го-
родских агломераций, которая была стимулирована несколько лет назад одновременно с
внедрением концепций поляризованного развития. Очевидно, что создание больших горо-
дов, тем более искусственное — за счет административного объединения существующих
городских центров, не решает социальные проблемы и представляет собой экстенсивный
путь развития, не соответствующий современной мировой практике. Тем не менее создание
«мегаполисов» некоторое время имело государственную поддержку, воспринимаясь в реги-
онах вполне прагматично — как способ выбить деньги из федерального центра (по
аналогии с финансовой поддержкой укрупнения субъектов федерации). Однако в 2008 году
новые власти Иркутской области пересмотрели планы своих предшественников по созда-
нию иркутской агломерации. На другом примере было доказано отсутствие общественного
69
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* В случае Тюменской области важным примером, свидетельствующим о формировании устойчивого статус-кво да-
же в сложносоставном субъекте федерации, в 2008 г. стало продление договора между властями области и
входящих в ее состав автономных округов до 2015 г.
интереса к этой теме: в Чувашии, несмотря на всю агитацию, жители Новочебоксарска вы-
сказались против объединения с Чебоксарами. Не получили продолжения идеи по созданию
агломерации на основе Томска в связи с явным недостатком потенциала и т. п.
Под вопросом в последнее время оказалась и перспектива функционирования такого
относительно нового уровня АТД, как федеральные округа. Наметилось явное снижение их
статуса в системе АТД. Эту тенденцию подчеркивает и изменение процедуры назначения гу-
бернаторов, в которой уже не будут участвовать в официальном порядке представители
Президента в федеральных округах — основной властный институт на этом уровне АТД.
Время от времени возникал вопрос полной ликвидации федеральных округов. Тем не менее,
при всем снижении статуса, федеральные округа сложились и играют большую роль в орга-
низации работы ведущих федеральных структур в условиях российского пространства,
поделенного на множество субъектов федерации (прежде всего для Президента страны и си-
ловых структур). Уровень федеральных округов важен для организации системы
коммуникаций между региональным и федеральным уровнями. Другое дело, что может ста-
виться вопрос о границах федеральных округов, об их количестве, о статусе
располагающихся там федеральных структур, т. е. о придании этому уровню большей гиб-
кости и функциональности (а отнюдь не о превращении федеральных округов в
самодостаточные административные и экономические образования).
Примечательно при этом, что попытка внедрить в 2008 году альтернативную «проме-
жуточную» сетку АТД в виде макрорегионов фактически провалилась. Некоторое время
идея поделить страну на 10 макрорегионов пользовалась поддержкой Минрегиона и даже
воспринималась как возможная замена федеральных округов. Однако отмена федеральных
округов не соответствовала политическим интересам других федеральных структур. Внед-
рение же сетки макрорегионов с целью организации стратегического планирования и
определения экономической специализации, по образу и подобию советских экономиче-
ских районов, не нашло широкой поддержки.
Таким образом, при всех недостатках сложившейся сетки АТД региональное управле-
ние в современной России в ее рамках будет более эффективным, чем в случае ее
радикального пересмотра. Попытки укрупнения существующих административных единиц
в интересах организации централизованного управления доказали свою низкую эффектив-
ность, расходясь с интересами территорий и не неся с собой очевидных выгод не только
регионам, но и центру.
Довольно сложным и, видимо, не решаемым в перспективе ближайших лет при этом
остается вопрос об одновременном внедрении альтернативных форм АТД, основанных на
развитии сетевых структур и горизонтального взаимодействия территорий. Горизонталь-
ное взаимодействие регионов и городов практически сошло на нет, а межрегиональные и
муниципальные ассоциации представляют собой в лучшем случае слабые лоббистские стру-
ктуры. Взаимодействие по сетевому принципу, альтернативному принципу
географического соседства (по типу национально-культурных автономий, отраслевых объе-
динений и т. п.), в России остается крайне слабым. В условиях централизации такие формы
к тому же не имеют поддержки центра, а к самостоятельному развитию не способны.
С несколько большим успехом, как показала практика, в России может развиваться
формирование трансграничных международных интеграционных структур на основе реги-
онов. Их перспективы пока недооцениваются центральными властями, а без их поддержки,
учитывая определяющее влияние центра на вопросы внешней политики и функционирова-
ние государственной границы, развитие международных региональных и муниципальных
ассоциаций практически нереально.
70
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году