ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 12.11.2020
Просмотров: 1270
Скачиваний: 5
лизации системы управления государством, ее различные «вертикали» — по линии центр-
регионального взаимодействия, силового, налогового и прочих блоков государственного
управления — пока еще не сложились в единый управленческий «ствол», сохранив множе-
ственные расхождения функций различных органов власти и управления, нарушения в их
отношениях иерархической (и полицентрической) соподчиненности.
Стремление к централизации процесса принятия политических решений порой прева-
лирует над попытками организационного обеспечения власти, формирования
административной вертикали сверху донизу. В то же время фактическая организационная
недостроенность вертикали власти способствует усилению разрывов между уровнями при-
нятия решений, нарастанию нескоординированности действий и сокращению влияния
согласительных механизмов для кооперации действий различных органов власти и управле-
ния. По сути, такое положение находит отражение в рассогласованности и
разновекторности ряда значимых политико-управленческих решений, имеющих далеко
идущие последствия, и нередко активизирует механизмы, способствующие не всегда опти-
мальной реализации принятых наверху решений. Так, реформы образования и армии,
несомненно, назревшие мероприятия, однако вопрос о своевременности их реализации в
условиях кризиса остается открытым — не только в связи с недостатком финансовых
средств для реализации упомянутых реформ, но и в связи с тем, что социальные последст-
вия данных реформ могут существенно усугубить негативные проявления и последствия
экономического кризиса.
Как показывает опыт, стратегия централизации власти в значительной мере сокраща-
ет поле управленческих альтернатив, а в ряде направлений — особенно в
финансово-экономической и бюджетной областях — препятствует поисковым формам ак-
тивности госаппарата. В то же время централизация государственного управления не всегда
обеспечивала безусловное соблюдение самим государством им же устанавливаемых законо-
дательных норм и принципов.
Однако дело не только в достигнутом уровне организованности. В складывающихся ус-
ловиях механизм принятия политических решений в значительной степени приобрел
моноагрегатный характер. Такой стиль выработки общественных целей и стратегий облада-
ет ограниченной эффективностью, поскольку ослабляет конкурентные начала в системе
управления государством и способность к альтернативным постановкам проблем. Система
государственного управления и ее центральное ядро — принятие решений — оказываются
все теснее связанными с интересами политико-административных ассоциаций, формирую-
щихся в структуре исполнительной власти. Потому и плюралистичность государственного
управления связана не столько с конкуренцией позиций социальных групп или посредниче-
ских институтов, а с внутриправительственной полемикой блоков и корпоративных
образований, различных «партий» и союзов внутри правящих кругов. Данный формат кон-
куренции повышает риски политических последствий порой даже незначительных
разногласий на верхних этажах государственной власти.
Начавшийся в 2008 году финансово-экономический кризис весьма ясно продемонстри-
ровал известную ограниченность такого стиля принятия решений, формировавшегося под
стратегию стабильного развития. Как бы то ни было, но данный стиль выработки общест-
венных стратегий не позволил в полном объеме реализовать антикризисные принципы
госуправления (предполагающие формирование новых информационных отношений с об-
щественностью; образование «сетей управления», включающих представителей различных
направлений, способных с концептуально иных точек зрения взглянуть на разворачиваю-
щиеся события; создание новых управленческих концептов и институтов, завязанных
16
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
только на решение кризисных ситуаций; поощрение очагов самоорганизации и самоуправ-
ления и т. д.), расширить пространство тактического маневра.
Представляется, что данная ситуация в какой-то степени усугубила характерную для
любого государства функциональную и территориальную диффузию аппарата управления,
отражающую дефицит его организационной целостности. Полученные организационные
издержки способствовали расширению слабо институализированных зон во взаимоотноше-
ниях органов власти и управления, сохранив при этом высокий удельный вес директивного
регулирования и неформальных приоритетов в аппарате управления и расширив возможно-
сти для замещения нормативно неурегулированных деловых коммуникаций органов власти
и управления договорными практиками. В конечном счете все это повысило риски подмены
общесоциальных ориентиров органов власти групповыми и корпоративными интересами
различных объединений бюрократов, бизнесменов и политиков.
Одновременно следует отметить, что достигнутый уровень централизации управления
государством, как это ни парадоксально, усиливает способность крупных аппаратных стру-
ктур действовать автономно, «говорить от лица государства» на основе своих
корпоративных интересов. В конечном счете такое положение повышает риски ведомствен-
ной трансформации общеполитической линии правительства, что, в свою очередь,
неизбежно отражается и в публичной сфере. Другими словами, естественным следствием
организационной и функциональной разбалансированности госаппарата может стать суще-
ственная дезинтеграция отношений власти и населения, усматривающего в
государственной политике лишь разноречивые траектории групповых интересов. И хотя
нынешнее положение исключает какие-либо существенные нарушения общеполитической
стабильности, понимание гражданами внутренней разобщенности системы государствен-
ного управления вполне способно понизить ее (системы) легитимирующие основания.
Стратегия централизации власти и управления, сохранив организационную рыхлость
госаппарата, объективно предопределила и возрастание неформальных, политических под-
ходов и коммуникаций, позволяющих компенсировать издержки рациональной
организации, построения иерархических связей. Однако естественные для высшего этажа
государственного управления политические способы выработки правительственных страте-
гий, получая широкое распространение на среднем (отраслевом, межотраслевом) уровне
госаппарата, стали разрушать его собственно управленческие, административные механиз-
мы. Другими словами, практика показала, что рационально и совместно выработанные
решения де-факто могут замещаться оценками и мнениями, ориентированными на соотно-
шение сил в том или ином министерстве или агентстве. Таким образом, издержки
недостаточной институализации нового распределения полномочий между структурами
госаппарата могут привести к активизации подходов, девальвирующих рационально-упра-
вленческие критерии выработки отраслевых стратегий и целей.
Более того, активизация политических механизмов на среднем уровне государственно-
го управления в известной степени способна снизить возможности влияния на отраслевые
органы управления со стороны центральных структур. Причем, как свидетельствуют сами
работники отраслевых аппаратов управления, такое регулирование в настоящее время но-
сит двоякий характер.
С одной стороны, происходит снижение административной регулируемости деятельно-
сти министерств со стороны центральных органов власти, что, как уже говорилось, ведет к
расширению предпосылок для возобладания относительно самостоятельных отраслевых
стратегий и тактик, в том числе и отличающихся от общего вектора политического курса.
С другой стороны, основной акцент в деятельности высших политических структур перено-
17
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
сится на сохранение общего баланса сил, исключающего слишком высокое позиционирова-
ние отраслевых структур госаппарата, влияние их руководства на систему государственной
власти и управления в целом. Таким образом, общеполитические, стратегические импера-
тивы (способные задать те или иные базовые ориентиры развитию отрасли) в значительной
степени замещаются тактическими установками на выравнивание позиций министерств и
сохранение сложившегося положения дел в системе власти и управления государством.
Наряду с функционированием в режиме воспроизводства в 2008 году были предприня-
ты шаги по переходу к режиму развития: были артикулированы долгосрочные планы
социально-экономического развития. В этой связи необходимо отметить выдвижение В. Пу-
тиным на расширенном заседании Государственного совета 8 февраля 2008 года
«Стратегии-2020», которая впоследствии легла в основу «Концепции долгосрочного соци-
ально-экономического развития России на период до 2020 года». Концепция была
одобрена кабинетом министров 1 октября 2008 года в качестве основополагающего страте-
гического документа, которым обязаны руководствоваться региональные власти при
разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности.
В качестве основной стратегической цели Концепции названо «достижение уровня эко-
номического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей
мировой державы XXI века». К 2020 году Россия должна войти в пятерку стран — лидеров по
объему ВВП, а уровень дохода и качество жизни россиян к этому времени должны прибли-
зиться к тем, что существуют сегодня в развитых странах.
Главный замысел «Концепции-2020» — переход российской экономики от экспортно-
сырьевого к инновационному, социально ориентированному типу развития. Согласно
Концепции, инновационный тип экономического роста имеет две главные особенности. Во-
первых, он опирается на модернизацию традиционных секторов экономики (нефть, газ,
АПК, транспорт). Во-вторых, предусматривается введение инноваций во все отрасли эконо-
мики, за счет чего должна значительно повыситься производительность труда.
Авторы Концепции заложили в документ и конкретные показатели, которых Россия
должна достичь, если программа будет реализована без сбоев. Так, показатель ВВП на душу
населения должен увеличиться с 13,9 тыс. долларов (2007 год) до более чем 30 тыс. долла-
ров к 2020 году. Ожидается и возрастание средней продолжительности жизни до 72–75 лет,
а уровень младенческой смертности будет снижен почти в полтора раза. Предполагается
также, что вырастет число граждан, имеющих высшее и среднее специальное образование,
а средний уровень обеспеченности жильем к 2020 году должен достичь примерно 30 квад-
ратных метров на человека*.
Экономический кризис внес существенные коррективы в реализацию этой стратегии.
Уже после завершения работы над данным проектом, в марте 2009 года, была принята
«Программа антикризисных мер Правительства РФ на 2009 год», поэтому хронологически
анализ содержания и хода реализации принятой программы выходит за временные рамки
подготовки данного материала. Упомянем лишь позицию Программы, представляющуюся
авторам данного текста принципиальной. В Программе сказано, что кризис — это «не повод
отказаться от долгосрочных приоритетов модернизации страны. Такая работа будет активи-
зирована и ускорена. Главная модернизационная задача Правительства — смена
сложившейся модели экономического роста. Вместо “нефтяного” роста мы должны перейти
к инновационному. Будут поддержаны важнейшие инновационные процессы, включая по-
вышение энергоэффективности экономики. Инвестиции в человеческий капитал —
18
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* «Российская газета». 26.11.2008.
образование и здравоохранение — будут ключевым приоритетом бюджетных расходов. За-
планированные инфраструктурные объекты, необходимые для повышения эффективности
экономики, также должны быть построены, но за меньшие средства»*.
Таким образом, руководство страны подчеркивает свою приверженность поставлен-
ным ранее целям, о чем неоднократно заявляли Президент РФ Д. Медведев и
премьер-министр РФ В. Путин. В данном контексте следует упомянуть также выступления
на действующем под эгидой «Единой России» форуме «Стратегия-2020» 8 февраля и 2 марта
2009 года первого заместителя главы Администрации Президента РФ В. Суркова, который
на фоне прогнозов коллапса мировой и российской экономики сформулировал задачу мо-
дернизации экономики в качестве стратегической: «Кризис может замедлить, но не должен
остановить движение к долгосрочным целям развития. Цели “Программы-2020” не должны
быть утеряны и размыты… Нашей целью не может быть экономический кризис. Даже борь-
ба с кризисом не должна быть целью нашей жизни. Это — слишком мелкие цели для
великой страны»**.
Принципиальность данной постановки вопроса определена тем, что закономерностью
всех догоняющих модернизаций (а именно эта модель является реальной для России) явля-
ется активная роль государства в формате государства развития. «Главным в экономическом
развитии “тигров” была не торговая, а промышленная политика; именно в ней проявилась
ведущая роль государства в развитии азиатских новых индустриальных стран», — отмечают
авторы сравнительного исследования опыта зарубежных модернизаций***.
Выдвижение «Концепции долгосрочного развития» и иных стратегических инициатив
имеет тем большее значение, что в предшествовавший период наибольшей проблемой госу-
дарственного управления в стратегическом плане была и пока остается слабая
эффективность государства в качестве субъекта развития, и прежде всего в сфере экономи-
ки. Функция управления экономическим развитием в качестве целевой функции в
государственном управлении была в значительной мере размыта, что расценивается экс-
пертами в качестве изъяна существующей системы управления экономикой. По оценке ряда
специалистов, в том числе опрошенных в ходе реализации данного проекта, полноценным
стратегическим планированием и целеполаганием в сфере экономического развития в на-
стоящее время в России не занимается ни один федеральный орган государственной власти,
а политика экономического развития растворена в политике финансовой стабилиза-
ции****. Между тем отрицательный опыт латиноамериканских стран 1980-х годов
показывает, что само по себе регулирование кредитно-финансовой сферы недостаточно,
чтобы обуздать инфляцию и стабилизировать экономику*****; тем более такая политика
недостаточна для реализации задач модернизации.
Несомненно, спектр субъектов модернизации не может быть сведен и не сводится к госу-
дарству, однако, как свидетельствует мировой опыт, вне активной государственной политики
модернизация невозможна. Сложившаяся в предшествующий период модель управления рос-
сийской экономикой была моделью выживания, а не развития, и в этом ее принципиальная
уязвимость: стратегия выживания в условиях формирования значительных финансовых ре-
19
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* http://premier.gov.ru/anticrisis
** http://www.izvestia.ru/politic/article3125251/index.html
*** Модернизация России: условия, предпосылки, шансы. Под ред. В. Л. Иноземцева. - М.: Центр исследований постин-
дустриального общества, 2008. - С.92, 123.
**** Интервью в рамках реализации данного проекта.
***** Модернизация России: условия, предпосылки, шансы. С.135.
зервов должна была быть заменена стратегией развития (мерами по реструктуризации эко-
номики с упором на развитие высокотехнологических отраслей и т. п.), однако этого не
произошло. Мировой экономический кризис высветил последствия упущенных возможно-
стей, что было признано и руководителями экономического блока российского
правительства. Так, министр экономического развития Э. Набиуллина признала, что «миро-
вой экономический кризис, который только разворачивается, показал исчерпанность той
модели роста российской экономики, которая была в предыдущие годы». Речь идет о модели
роста без развития. Директор Института экономики РАН Р. Гринберг полагает, что «важен не
только экономический рост, но и его качество. Пусть даже будет ноль процентов, но если мы
увидим что-то похожее на реструктуризацию экономики, это будет намного лучше, чем пять с
половиной и никаких сдвигов. Рост без развития только ухудшает ситуацию, загоняя Россию
в технологическое захолустье»*. По мнению депутата Государственной думы доктора эконо-
мических наук О. Дмитриевой, сложившаяся ранее модель управления экономикой стала
одной из причин осложненных форм проявления экономического кризиса в РФ**.
Кроме того, по мнению ряда опрошенных экспертов, несмотря на абсолютное домини-
рование внешних факторов возникновения экономического кризиса, ошибки управления
российской экономикой также сыграли определенную роль. В частности, чрезвычайно низ-
кий уровень средне- и долгосрочного внутреннего кредитования в РФ на протяжении
последнего десятилетия побуждал отечественных предпринимателей обращаться за длин-
ными и дешевыми деньгами в зарубежные кредитные организации, что привело к
внешнему корпоративному долгу объемом 550 млрд долларов во второй половине 2008 го-
да и, в свою очередь, в условиях падения цен на энергоносители и девальвации
национальной валюты в конце 2008 — начале 2009 годов усугубило последствия кризиса и
потребовало чрезвычайных спасательных мер, осуществленных правительством за счет
бюджета. Таким образом, издержки управленческих просчетов и неэффективности корпора-
тивного менеджмента были в значительной мере оплачены рядовыми
налогоплательщиками.
Кроме того, представляется резонной позиция тех экономистов, которые усматривают
один из специфически российских источников экономического кризиса в монопрофильной
структуре экономики. «Нормальная экономика — с мощной инфраструктурой, богатым то-
варным предложением, сильной конкуренцией — реагирует на рост покупательной
способности увеличением производства. А российская — ростом цен. В итоге мы получили
две беды одновременно: с одной стороны, консервация примитивной структуры экономики,
с другой — разгон инфляции. Собственно, это результат экономической политики..., пока-
завшей сегодня свою несостоятельность. Все эти годы нашу власть волновала
исключительно макроэкономическая стабилизация, но ведь главный ее элемент — как раз
низкая инфляция... основная причина высокого роста цен в России вовсе не монетарная: де-
ло не в том, что у нас слишком много денег, а в структуре экономики», — считает директор
Института экономики РАН академик Р. Гринберг***. Экспертам не представляется также
безупречной избранная правительством в предшествовавший период тактика создания по-
душки безопасности на случай падения цен на энергоносители, которая должна была
обеспечить страховку экономики на случай кризиса: «Мы не хуже и не лучше других (подго-
товились к кризису. — Прим. авт.)... никакого особого запаса прочности у нас нет. Если не
20
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Камакин А. Кэш-тест. Интервью с Р. Гринбергом // Итоги. 2008. №44.
** Дмитриева О. Интервью в ходе экспертного опроса в рамках данного проекта.
*** Камакин А. Кэш-тест. Интервью с Р. Гринбергом // Итоги. 2008. №44.