Файл: КонституционноеправоРоссийской.pdf

Глава 19. Субъекты Российской Федерации 381
нию с обычными законами и порядок внесения изменений и допол- нений в конституции (уставы) субъектов РФ, чем обеспечивается, в частности, их повышенная стабильность по сравнению с текущим за- конодател ьством.
...Особенности конституций (уставов) субъектов РФ как учреди- тельных по своей правовой природе нормативных правовых актов, их конституционно-правовые отличия от других нормативных правовых актов субъектов РФ предопределяют и различия в порядке их судеб- ной проверки по содержанию на соответствие Конституции РФ и федеральным законам, которые, основываясь на конституционных нормах, непосредственно затрагивают конституционный статус субъ- ектов РФ.
...Выявление соответствия конституций (уставов) субъектов РФ
федеральным законам без установления их соответствия Конститу- ции РФ не является достаточным основанием для признания нормы конституции (устава) субъекта РФ утратившей юридическую силу и потому не подлежащей применению.
Разрешение такого рода вопросов влечет за собой необходимость применения процедур конституционного судопроизводства.
Конституционный Суд РФ постановил признать содержащуюся в оспариваемых законах норму, которая наделяет суд общей юрисдик- ции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных пра- вовых актов субъектов РФ, не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой данная норма допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъек- тов РФ.
Субъекты Федерации обладают своей территорией, которая является частью территории Российской Федерации. Границы между субъектами Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия.
Экономическую основу деятельности органов государствен- ной власти субъекта РФ составляют находящиеся в собственно- сти субъекта РФ имущество, средства бюджета субъекта РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов, а так- же имущественные права.
Федеральный закон установил круг вопросов, решение кото- рых относится к полномочиям по совместному ведению и осуще- ствляется за счет средств бюджета субъекта РФ. Таких вопро- сов 41 (обеспечение деятельности органов власти, проведения выборов, предупреждения чрезвычайных ситуаций, образования,
здравоохранения и др.). Те же полномочия, которые передаются субъектам РФ федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета на определенных условиях.

382 Раздел V. Федеративное устройство
Законом предусмотрено, что выравнивание бюджетной обеспе- ченности субъекта РФ осуществляется путем предоставления до- таций из образуемого в составе федерального бюджета Федераль- ного фонда финансовой поддержки субъектов РФ.
Система органов государственной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно. Есть, однако, конститу- ционные требования, которые они при этом должны соблюдать.
Во-первых, чтобы эта система соответствовала основам консти- туционного строя Российской Федерации, что, в частности, оз- начает разделение и самостоятельность трех властей: законода- тельной, исполнительной и судебной. Во-вторых, система орга- нов власти должна строиться на основе общих принципов организации представительных и исполнительных органов госу- дарственной власти, установленных федеральным законом. Такие требования Конституции РФ, весьма характерные для всех феде- ративных государств, призваны обеспечить принципиальное еди- нообразие организации государственной власти в Федерации на всех уровнях (о системе органов государственной власти субъек- тов РФ см. гл. 26 учебника).
Субъекты Федерации вправе осуществлять международные и внешнеэкономические связи. Однако их международная право- субъектность носит ограниченный характер. Они не вправе ста- вить вопрос о дипломатическом признании, открывать зарубеж- ные представительства на уровне посольств и т. д. Российская
Федерация координирует международные и внешнеэкономиче- ские связи субъектов Федерации.
Многие субъекты РФ заключили торгово-экономические и финансовые соглашения с зарубежными государствами, прини- мая долговые обязательства и обязательства по их реструктуриза- ции. Эти соглашения не являются международными договорами.
Федеральный закон «О координации международных и внешне- экономических связей субъектов Российской Федерации» от
4 января 1999 г. требует, чтобы такие соглашения согласовыва- лись с федеральными органами исполнительной власти. При этом федеральные органы государственной власти не несут от- ветственности по соглашениям об осуществлении международ- ных и внешнеэкономических связей, заключенным органами го- сударственной власти субъектов РФ, за исключением случаев,
когда указанные соглашения заключены с органами государст- венной власти иностранных государств с согласия Правительст- ва РФ либо по конкретному соглашению субъекта РФ имеются

Глава 19 Субъекты Российской Федерации 383
официальные гарантии Правительства РФ. Соглашения регист- рируются Министерством юстиции РФ в соответствии с Прави- лами, утвержденными постановлением Правительства РФ.
Согласно Федеральному закону «О международных договорах
Российской Федерации», международный договор Российской
Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключается по согласованию с органами государ- ственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция. Основные положения или проект международного договора, затрагивающие полномочия субъекта РФ по предметам совместного ведения Российской Фе- дерации и субъектов РФ, направляются федеральными органами исполнительной власти органам государственной власти заинте- ресованного субъекта РФ, а поступившие предложения рассмат- риваются при подготовке проекта договора. Для внесения своих предложений субъект РФ должен иметь не менее двух недель.
Представители органов государственной власти субъектов РФ по согласованию с федеральными органами исполнительной власти участвуют в переговорах и процедуре подписания договора (ст. 4
указанного Закона).
Конституционно-правовой статус субъектов РФ обеспечивает им широкие возможности по регулированию деятельности граж- дан на своей территории. В законодательных органах субъектов принимается большое число законов в области государственного строительства, защиты прав и свобод человека и гражданина,
развития экономики и предпринимательства, социальной под- держки населения, культуры.

384 Раздел V. Федеративное устройство
Конституция РФ не закрепляет право выхода республик из со- става Федерации, чего не делает ни одна другая федерация мира.
Основания для этого носят не только юридический, но и этиче- ский характер. Экономика республик была создана на средства всего многонационального народа России, она может успешно функционировать только как составная часть всей экономики страны. С национальной точки зрения население республик дав- но носит смешанный характер, вследствие чего выделение той или иной республики в самостоятельное государство неизбежно породило бы дискриминацию и межнациональные конфликты.
Отделение от России привело бы также к культурному отстава- нию народов, ни о какой подлинной независимости в этом случае не могло бы быть и речи. Сепаратизм, следовательно, противоре- чит коренным интересам как народов республик, гак и их титуль- ной нации.
В период «парада суверенитетов», т. е. до принятия Конститу- ции РФ в 1993 г., ряд республик — Татарстан, Саха (Якутия),
Башкортостан, Тува и др. — закрепили в своих конституциях ста- тус суверенного государства, субъекта международного права. Та- тарстан, не упоминая о вхождении в состав Российской Федера- ции, в то же время закрепил свое положение как государство,
«ассоциированное с Российской Федерацией». В основе такого подхода лежало необоснованное предположение, будто Россий- ская Федерация является объединением, получившим полномо- чия из рук независимых республик, что противоречит историче- ским фактам, ибо автономии, из которых выросли республики,
были созданы Российским государством. Республики, как и дру- гие субъекты Федерации, равноправны только между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, но они не равноправны с самой Федерацией. В догово- рах, которые республики, как края и области, заключают с Феде- рацией, речь идет о разграничении предметов ведения и полно- мочий, а не о разделе суверенитета или территории Российской
Федерации. Конституции республик должны соответствовать
Конституции РФ, составлять единое конституционное простран- ство, основанное на общих принципах. Отступления от феде- ральной Конституции особенно недопустимы, когда они ведут к вторжению в предметы ведения и полномочия федеральных орга- нов, нарушают принцип равноправия граждан России независи- мо от национальности и места проживания, принцип разделения властей.

Глава 19. Субъекты Российской Федерации 385
Неправомерность постановки вопроса о суверенитете республик раскрыта в постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня
2000 г. В нем говорится: «Содержащееся в Конституции Российской
Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, кото- рый изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, ст. 3, 4, 5, 15 (ч. 1), 65 (ч. 1), 66 и 71 (п. «б») Кон- ституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного госу- дарства; решить же этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного го- сударства, даже при условии, что этот суверенитет признавался бы ограниченным.
Конституция Российской Федерации, определяя в ст. 5 (ч. 1 и 4)
статус перечисленных в ст. 65 (ч. 1) республик как субъектов Россий- ской Федерации, исходит из относящегося к основам конституцион- ного строя Российской Федерации и, следовательно, к основам кон- ституционного строя республик принципа равноправия всех субъек- тов Российской Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Признание же за республиками суверенитета, при том что все другие субъекты Рос- сийской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невоз- можным его осуществление в принципе, поскольку по своему статусу суверенное государство не может быть равноправно с субъектом РФ,
не обладающим суверенитетом.
Следовательно, понятие республики (государства), содержащееся в ст. 5 (ч. 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству, в отличие от Федера- тивного договора от 31 марта 1992 года, не означает признание суве- ренитета этого субъекта Российской Федерации, а лишь отражает оп- ределенные особенности его конституционно-правового статуса, в том числе закрепленные в ст. 66 (ч. 1) и 68 Конституции Российской
Федерации, которые связаны с факторами исторического, нацио- нального и иного характера, что не может рассматриваться как нару- шение принципа равноправия всех субъектов Российской Федера- ции.
Признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только за Российской Федерацией воплощено также в конституцион- ных принципах государственной целостности и единства системы го- сударственной власти (ч. 3 ст. 5), верховенства Конституции Россий- ской Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое дей- ствие и применяются на всей территории Российской Федерации,
включающей в себя территорию ее субъектов (ч. 2 ст. 4; ч. 1 ст. 15;

386 Раздел V. Федеративное устройство ч. I ст. 67). Отсутствие у субъектов Российской Федерации, в том числе республик, суверенитета подтверждается и положениями ст. 15
(ч. 4) и 79 Конституции Российской Федерации, из которых вытека- ет, что только Российская Федерация вправе заключать международ- ные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе,
и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором.
Исходя из этих конституционных принципов все правовые акты,
принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции Российской Фе- дерации».
С пониманием государственной природы республик тесно связан вопрос о правовом статусе их территорий. Каждая респуб- лика обеспечивает свою территориальную целостность, а грани- цы республики, находящиеся в режиме не государственных, а ад- министративных границ, не могут быть изменены без ее согла- сия. Гарантией территориального статус-кво является сама
Российская Федерация, что, однако, не всегда обеспечивает бы- строе и эффективное разрешение территориальных споров. Та- кой спор, например, несколько лет не затихает в отношениях ме- жду Республикой Северная Осетия — Алания и Республикой Ин- гушетия.
Ошибочное представление о суверен-итете подталкивает неко- торые республики к провозглашению своей собственности на землю, недра и природные богатства, для чего нет правовых ос- нований. Вопросы владения, пользования и распоряжения зем- лей, недрами, водными и другими природными ресурсами отно- сятся к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Респуб- лика Саха (Якутия) закрепила в Конституции 1992 г. положение о своей территории как «исконной земле традиционного расселе- ния ее коренных народов», хотя трудно себе представить, как на огромных просторах в 3,1 млн кв. км могли утвердиться «корен- ные народы», которых и сейчас насчитывается не более 1 млн че- ловек. Произвольно определенные в советское время границы некоторых республик ныне рассматриваются в республиках как якобы сложившиеся исторически.
Между тем происходившая в то время частая перекройка гра- ниц имела чисто административное значение, в результате чего,
например, в территорию нынешней Чеченской Республики были включены районы из соседнего Ставропольского края. Террито- рию республик, следовательно, можно рассматривать только во