Файл: КонституционноеправоРоссийской.pdf

Глава 18. Конституционно-правовой статус Российской Федерации 367
тов Федерации и введения президентского правления. Однако есть общее положение, открывающее возможность такого вмеша- тельства. Часть 4 ст. 78 устанавливает: «Президент Российской
Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечива- ют в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуще- ствление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации». С этой статьей связаны и другие статьи Конституции, устанавливающие полномочия Пре- зидента и Правительства России. Наиболее важной в связи с этим является функция Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека, принимающего в установленном Конституцией порядке меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80).
Права субъектов могут стать объектом ограничения со сторо- ны федеральных судов. Так, Конституционный Суд РФ вправе дисквалифицировать закон субъекта РФ, если он не соответст- вует Конституции РФ. Суды общей юрисдикции объявляют не- действующими, т. е. не подлежащими применению, законы субъектов РФ, противоречащие федеральным законам. Прокуро- ры опротестовывают незаконные правовые акты в соответствую- щих органах власти субъектов РФ.
Конкретными инструментами, способствующими исправле- нию нарушений конституционных норм субъектами Федерации,
являются согласительные процедуры для разрешения разногла- сий между федеральными органами государственной власти и ор- ганами государственной власти субъектов Федерации, право
Президента приостановить действие актов исполнительной вла- сти, противоречащих Конституции, федеральным законам и ука- зам, досрочно прекращать полномочия высшего должностного лица субъекта РФ, а также его право на введение чрезвычайного или военного положения на всей или части территории Россий- ской Федерации. Федеральным законом может быть досрочно распущен законодательный (представительный) орган субъек- та РФ.
Конституция не устанавливает оснований и порядка исполь- зования Вооруженных Сил на территории субъектов Федерации в случае возникновения там восстаний и других нарушений кон- ституционного порядка. Президент РФ вправе объявлять на тер- ритории России или в отдельных ее местностях военное положе- ние, режим которого согласно Конституции определяется феде- ральным конституционным законом.

368 Раздел V. Федеративное устройство
В ситуациях возникновения в том или ином регионе России незаконных вооруженных формирований и связанных с этим столкновений с федеральными Вооруженными Силами подлежит применению Дополнительный протокол (принят 8 июня 1977 г.)
к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г.. касающийся за- щиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного харак- тера. Этот международно-правовой акт, являющийся в силу ч. 4
ст. 15 Конституции РФ составной частью правовой системы Рос- сийской Федерации, подтверждает суверенитет государства и ус- танавливает, что при возникновении вооруженного конфликта
«обязанность правительства всеми законными средствами под- держивать или восстанавливать правопорядок в государстве или защищать национальное единство и территориальную целост- ность государства» (ч. 1 ст. 3). В то же время документ вводи! га- рантии от посягательства на жизнь, здоровье, против жестокого обращения, коллективных наказаний, взятия заложников, актов терроризма, надругательства над человеческим достоинством и ряда других нарушений прав и свобод в отношении лиц, прекра- тивших участвовать в военных действиях. Данные гарантии очень важны для мирного населения, они требуют гуманного обраще- ния с этим населением.
Примером применения Вооруженных Сил РФ являются собы- тия, происходившие в Чеченской Республике в 1994—1996 гг.
В этой республике, являющейся субъектом РФ, сложилась экст- раординарная ситуация, связанная с осуществлением в 1991 г. го- сударственного переворота, провозглашением независимости. На территории Чечни отрицалось действие Конституции РФ и феде- ральных законов, была разрушена система законных органов вла- сти, созданы регулярные незаконные вооруженные формирова- ния, оснащенные новейшей военной техникой. Установившийся военный режим потворствовал массовым нарушениям прав и сво- бод граждан. Проведенные 27 октября 1991 г. выборы в высший орган государственной власти и выборы президента республики были признаны 2 ноября 1992 г. V Съездом народных депутатов
РСФСР незаконными, а принятые ими акты — не подлежащими исполнению. Решения Съезда были также подтверждены в Заяв- лении Государственной Думы Федерального Собрания 23 декабря
1994 г. Осенью 1994 г. между враждующими группировками про- изошли вооруженные столкновения, грозившие перерасти в гра- жданскую войну.

Глава 18. Конституционно-правовой статус Российской Федерации 369
Между тем Конституция РФ, как и ранее действовавшая Кон- ституция 1978 г., не предусматривает возможности односторон- него решения вопроса об изменении статуса субъекта РФ и его выходе из состава Российской Федерации. Согласно ст. 66 (ч. 5)
Конституции РФ статус субъекта РФ может быть изменен по вза- имному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соот- ветствии с федеральным конституционным законом.
Поскольку федеральными властями (Президентом, Прави- тельством, Федеральным Собранием) неоднократно предприни- мались попытки преодолеть возникший в Чеченской Республике кризис, но они не привели к мирному политическому решению,
указы Президента РФ от 30 ноября 1994 г., от 9 декабря 1994 г., а также постановление Правительства РФ предписали Вооружен- ным Силам и внутренним войскам МВД применить меры госу- дарственного принуждения для обеспечения государственной безопасности и территориальной целостности Российской Феде- рации, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики. Данные правовые акты исхо- дили из того, что на территории Чеченской Республики сложи- лась экстраординарная ситуация, не соответствующая условиям режима чрезвычайного или военного положения.
Как было признано Конституционным Судом РФ в постанов- лении от 31 июля 1995 г. по проверке конституционности указан- ных актов Президента и Правительства, конституционным осно- ванием Указа Президента от 9 декабря 1994 г. явились ст. 71
(п. «м»), 78 (ч. 4), 80 (ч. 2), 82, 87 (ч. 1), 90 (ч. 3) и 114 (п. «ж»
ч. 1) Конституции РФ. Из этих норм следует, что Президент РФ
обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Фе- дерации, ее независимости, безопасности и целостности. Прези- дент и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномо- чий федеральной государственной власти на всей территории
Российской Федерации, в том числе в такой сфере ведения Фе- дерации, как оборона и безопасность.
Конституция РФ определяет вместе с тем, что Президент РФ
действует в «установленном Конституцией порядке». Однако для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отноше- нии полномочий, не перечисленных в ст. 83—89 Конститу- ции РФ, общие рамки этих полномочий определяются принци- пом разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и требованием ст. 90 (ч. 3) Конституции, согласно которому указы и распоряже-

370 Раздел V. Федеративное устройство ния Президента не должны противоречить Конституции и зако- нам Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ также отметил, что, хотя действия
Вооруженных Сил и внутренних войск основывались на консти- туционных основах, они привели к гибели тысячи российских граждан, что требует расследования и наказания виновных в об- щесудебном порядке.
В 1999—2002 гг. после вооруженного нападения чеченских бандформирований на Дагестан в Чечне была осуществлена мас- штабная контртеррористическая операция, сопровождавшаяся введением на территорию Чеченской Республики федеральных
Вооруженных Сил и внутренних войск МВД. С конца 2002 г. в республике началось возрождение органов государственной вла- сти, в марте 2003 г. был проведен референдум и принята Консти- туция Чеченской Республики, а затем состоялись выборы Прези- дента Чеченской Республики, сформировано правительство и су- дебная система.
§ 11. Участие в межгосударственных объединениях.
Содружество Независимых Государств
Важным элементом конституционно-правового статуса Рос- сийской Федерации является ее право неограниченно участво- вать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договора- ми. Конституция РФ (ст. 79) ставит для осуществления этого права только два условия. Передача полномочий не должна:
1) влечь за собой ограничения прав и свобод человека и гражда- нина и 2) противоречить основам конституционного строя Рос- сийской Федерации. Указание на международные договоры озна- чает, что передача полномочий должна быть не односторонней, а порождать взаимные обязательства.
Передача полномочий есть не что иное, как добровольное ог- раничение своего суверенитета. Конституции многих стран
(Франции, Италии и др.) давно согласились с необходимостью такого ограничения во имя международного сотрудничества, ре- зультатом чего, в частности, стало появление ряда наднациональ- ных органов в Западной Европе. Конституция РФ также позволя- ет России вступать в различные межгосударственные объедине- ния, принимая на себя широкие международные обязательства.

Глава 18. Конституционно-правовой статус Российской Федерации 371
Рассматриваемая конституционная норма реализована вступ- лением России в Содружество Независимых Государств. СНГ ос- новано на началах суверенного равенства всех его членов. Стра- ны Содружества являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права. В рамках этого объединения осуществляется координация экономического сотрудничества,
сбалансированное социальное развитие государств-членов в рам- ках общего экономического пространства, межгосударственная кооперация и интеграция, военно-политическое сотрудничество.
Страны СНГ ставят своей приоритетной задачей обеспечение ос- новных прав и свобод человека в соответствии с общепризнан- ными принципами и нормами международного права, свободное общение, контакты и передвижение граждан государств-членов в
Содружестве. Страны Содружества сотрудничают также в облас- ти права, в частности путем заключения двусторонних и много- сторонних договоров об оказании правовой помощи, и способст- вуют сближению национального законодательства. В СНГ преду- смотрены:
• Совет глав государств, который является высшим органом
СНГ;
• Межпарламентская Ассамблея, действующая на основе
Конвенции от 26 мая 1995 г.;
• Совет глав правительств;
• Совет министров иностранных дел;
• Экономический суд;
• Совет министров обороны;
• Штаб по координации военного сотрудничества;
• Комиссия по правам человека и ряд других органов.
Государства — участники СНГ заключили много договоров и соглашений, направленных на реализацию целей этого объедине- ния. Так, Договор о сотрудничестве в охране границ госу- дарств — участников СНГ с государствами, не входящими в Со- дружество, от 26 мая 1995 г. (его не подписали ряд государств)
устанавливает, в частности, что стороны несут взаимную ответст- венность за обеспечение охраны своего участка границы с учетом интересов безопасности сторон и что они вправе принимать для этого меры с помощью воинского контингента другого государ- ства — участника СНГ. В соответствии с этим положением Рос- сийская Федерация участвует в охране Государственной границы ряда государств — участников СНГ на основе заключенных дву- сторонних соглашений. В рамках этого межгосударственного

372 Раздел V. Федеративное устройство объединения создан Межгосударственный экономический коми- тет (МЭК), который является постоянно действующим коорди- нирующим и исполнительным органом Экономического союза и осуществляет контрольные и распорядительные функции в пре- делах полномочий, добровольно делегированных ему суверенны- ми государствами СНГ.
2 апреля 1996 г. между Республикой Беларусь, Республикой
Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией был заключен Договор об углублении интеграции в экономиче- ской и гуманитарной областях, который, признавая государст- венную независимость, суверенитет и территориальную целост- ность сторон, провозглашает поэтапное углубление интеграции в экономике, науке, образовании, культуре, социальной сфере и иных областях. Для достижения этих целей учреждаются Межго- сударственный Совет, Интеграционный Комитет, Межпарла- ментский Комитет. Одновременно на тех же основах, но с еще большей степенью интеграции был создан Союз России и Бело- руссии (с 8 декабря 1999 г. — Союзное государство). В частности,
этот орган вправе принимать модельные законодательные акты,
содействовать унификации законодательства двух стран.
15 марта 1996 г. Государственной Думой было принято поста- новление, которым была подтверждена юридическая сила резуль- татов референдума СССР по вопросу о сохранении Союза ССР,
состоявшегося на территории РСФСР 17 марта 1991 г. Этим актом
Соглашение о создании СНГ от 8 декабря 1991 г. объявлено не имевшим и не имеющим юридической силы в части, относящейся к прекращению Союза ССР. Другим постановлением от того же числа Государственная Дума признала утратившим силу постанов- ление Верховного Совета РСФСР «О денонсации Договора об об- разовании СССР» от 12 декабря 1991 г. Однако эти постановления
Государственной Думы не имеют правовых последствий, т. е. не могут юридически восстановить СССР и денонсировать Соглаше- ние о создании СНГ (гак называемые беловежские соглашения).
Во-первых, Договор об образовании СССР отдельно не вступаа в силу, а был только составной частью советских конституций 1924
и 1936 гг. Во-вторых, согласно Конституции РФ денонсация меж- дународных договоров может осуществляться не постановлениями
Думы, а федеральным законом. Таким образом, указанные поста- новления Государственной Думы были не в состоянии изменить конституционно-правовой статус Российской Федерации и право- мерность создания Содружества Независимых Государств.