Файл: КонституционноеправоРоссийской.pdf

Глава 19. Субъекты Российской Федерации 387
взаимосвязи с их пребыванием в составе Российской Федерации.
Вместе с тем должно быть, безусловно, признано, что закреплен- ная за ними территория является пространственным пределом их власти, на эту территорию не может распространяться власть других субъектов Федерации.
Неправомерны и претензии многих республик на приоритет
(верховенство) своих законов над федеральными. Закрепление в конституционных актах республик такого рода положений про- тиворечит основам конституционного строя Российской Федера- ции и ведет к ослаблению конституционной законности и охра- ны прав человека.
Республики самостоятельны в определении своих государст- венных языков. В органах государственной власти, органах мест- ного самоуправления, государственных учреждениях республик эти языки употребляются наряду с государственным языком Рос- сийской Федерации, т. е. русским языком. В республиках, в ко- торых титульная нация составляет большинство населения (тако- вых 6 из 21), законодательно закреплено двуязычие. Многоязы- чие закреплено в многонациональном Дагестане. Двуязычие принято и в некоторых республиках, где титульная нация не со- ставляет большинства (например, Калмыкия). Но в ряде респуб- лик законы о языках пока не приняты. Практически все респуб- лики признают и гарантируют права всех наций на пользование своим языком и на его развитие.
Конституции республик обычно предусматривают свое граж- данство, не учитывая, что гражданство в Российской Федерации относится к ведению Федерации. Это гражданство одновременно означает и гражданство Российской Федерации, но правом при- нятия в гражданство обладает только Российская Федерация.
Республики самостоятельно утверждают свою государствен- ную символику — герб, флаг, гимн, определяют столицу. Госу- дарственная символика отражает национально-историческую символику народа. Республики вправе учреждать свои почетные звания и государственные награды.
После принятия указанных выше решений Конституционного
Суда РФ в конституции и уставы субъектов РФ были внесены изменения, приведшие ряд положений этих актов в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Так, в
Республике Саха (Якутия) из Основного закона исключено поло- жение о вступлении в силу федеральных законов на территории республики только после их ратификации республиканским пар-

388 Раздел V. Федеративное устройство
ламентом. В Республике Тыва из Конституции исключено поло- жение о праве выхода из состава Российской Федерации. В то же время в конституциях Татарстана и Башкортостана сохранено упоминание о «суверенитете», хотя после решения Конституци- онного Суда РФ это положение уже не имеет юридической силы.
§ 3. Особенности правового статуса автономий
В Российскую Федерацию входят одна автономная область
(Еврейская автономная область) и десять автономных округов.
Что касается автономной области, то ее сохранение является ско- рее данью традиции, поскольку еврейского населения в ней поч- ти нет. По численности и структуре населения все округа невели- ки и многонациональны. Наибольший удельный вес кореннной национальности в Ненецком автономном округе (16,5%), наи- меньший — в Ханты-Мансийском (1,4%).
Еврейская автономная область входит в Российскую Федера- цию непосредственно (Законом РФ от 15 декабря 1990 г. все ав- тономные области были выведены из краев и включены в Рос- сийскую Федерацию непосредственно). Автономные округа име- ют возможность самостоятельно решать вопрос о вхождении в
Российскую Федерацию непосредственно и через другой субъект
Федерации (край, область). На этом основании, например, Чу- котский автономный округ в 1992 г. выделился из Магаданской области и непосредственно вошел в состав Российской Федера- ции. Напротив, как указывалось выше, Коми-Пермяцкий авто- номный округ объединился в 2004 г. с Пермской областью, со- ставив новый субъект РФ — Пермский край. 17 апреля 2005 г.
состоялся референдум, утвердивший объединение Красноярского края с Эвенкийским и Таймырским автономными округами.
Другие же округа сохраняют прежнее состояние. Конститу- ция РФ предусматривает, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного ок- руга может быть принят федеральный закон об автономной об- ласти, автономном округе. Принятие такого закона, следователь- но, необязательно, это зависит от желания самой автономии.
Правовое положение автономных округов в известной мере противоречиво. С одной стороны, автономный округ, как выте- кает из Конституции РФ, может входить «в состав края или об- ласти» (большинство являются как раз такими). С другой, округ,
как и край, и область, рассматривается Конституцией как равно-

Глава 19. Субъекты Российской Федерации 389
правный субъект РФ. Это пример коллизии в конституционном праве. Чтобы разрешить это противоречие, Конституция РФ пре- дусматривает, что отношения таких округов могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государст- венной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области (могут, но не должны!).
Такой договор тем не менее был заключен между администраци- ей Тюменской области и администрациями Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, но он не снял напря- жения между сторонами в отношении понимания самостоятель- ности округов. Договорная форма отношений «вхождения» не устраняет в полной мере разногласий в отношении того, является ли территория округа частью территории области (края) или нет,
из чего следует решение вопроса о пределах властвования орга- нов государственной власти области (края).
Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 мая 1993 г. по делу о проверке конституционности Закона РФ «О непосредствен- ном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской
Федерации» от 17 июня 1992 г. отметил, что «нахождение автономно- го округа в крае или области не означает, по действующему законо- дательству, поглощения его территории, являющейся составной ча- стью территории Российской Федерации».
Однако данное постановление не решило всех вопросов, а принятие необходимых законов задерживалось.
В постановлении от 14 июля 1997 г. по делу о толковании консти- туционного положения о вхождении округа в состав края, области
Конституционный Суд РФ признал, что равноправие субъектов РФ
не исключает вхождения округа в край, область, вхождение одного субъекта в состав другого, является реальным лишь в том случае, ес- ли происходит включение его территории и населения в состав тер- ритории и населения другого субъекта, что не означает поглощения.
В связи с этим население округа вправе участвовать в выборах орга- нов государственной власти края, области.
В 2003 г. дополнениями к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос- сийской Федерации» установлено, что большинство полномочий по предметам совместного ведения осуществляется органами го- сударственной власти края, области на всей территории края, об- ласти, включая территорию автономного округа. Однако по

390 Раздел V. Федеративное устройство предметам исключительного ведения полномочия осуществляют- ся округом самостоятельно.
Автономная область и автономные округа в равной мере со всеми субъектами Федерации представлены в Совете Федерации
Федерального Собрания (по два представителя от каждого субъ- екта Федерации), а также избирают депутатов в Государственную
Думу. Это обеспечивает им представительство в законодательном органе Федерации.
Автономия как способ защиты национальных интересов граж- дан РФ в процессе выбора ими путей и форм своего националь- но-культурного развития нашла отражение в Федеральном зако- не «О национально-культурной автономии» (в редакции от
30 ноября 2005 г.). Национально-культурная автономия — это форма национально-культурного самоопределения, представляю- щая собой общественное объединение граждан РФ, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их доб- ровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образова- ния, национальной культуры.
Национально-культурные автономии могут быть местными
(городскими, районными, поселковыми, сельскими), региональ- ными, федеральными. Они учреждаются соответственно на об- щих собраниях, конференциях и съездах, на которых образуются органы внутреннего управления автономии. Порядок формирова- ния, функции и названия таких органов определяются националь- но-культурными автономиями самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации об общественных объ- единениях. Регистрация национально-культурной автономии про- ходит в органе юстиции в порядке, предусмотренном законода- тельством Российской Федерации.
Национально-культурная автономия имеет право:
• получать поддержку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимую для со- хранения национальной самобытности, развития национального
(родного) языка и национальной культуры;
• обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления, пред- ставляя свои национально-культурные интересы;
• создавать средства массовой информации в порядке, уста- новленном законодательством Российской Федерации, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке;

Глава 19. Субъекты Российской Федерации 391
• сохранять и обогащать историческое и культурное наследие,
иметь свободный доступ к национальным культурным ценно- стям;
• следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла;
• создавать образовательные и научные учреждения, учрежде- ния культуры и обеспечивать их функционирование в соответст- вии с законодательством Российской Федерации;
• участвовать через своих полномочных представителей в дея- тельности международных неправительственных организаций;
• устанавливать на основании законодательства и поддержи- вать без какой-либо дискриминации гуманитарные контакты с гражданами, общественными организациями иностранных госу- дарств.
Федеральными законами, конституциями (уставами), закона- ми субъектов РФ национально-культурной автономии могут быть предоставлены и иные права в сфере образования и культуры.
Участие или неучастие в деятельности национально-культурной автономии не может служить основанием для ограничения прав граждан РФ, равно как и национальная принадлежность не мо- жет служить основанием для ограничения их участия или неуча- стия в деятельности национально-культурной автономии.
В Законе четко зафиксировано, что право на национально- культурную автономию не является правом на национально-тер- риториальное самоопределение. Осуществление этого права не должно наносить ущерба интересам других этнических общно- стей.

Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации
Глава 20. Общая характеристика органов государственной власти
Как отмечалось выше, одна из главных функций любой кон- ституции состоит в устройстве государственной власти, т. е. в создании определенной системы органов государственной вла- сти. Создание такой системы предопределяет, что органы госу- дарственной власти действуют не обособленно друг от друга, а обеспечивают эффективность отправления функций государства,
и прежде всего защиту прав человека, во взаимодействии.
Конституционная система власти включает в себя не только те органы государственной власти, которые названы в тексте
Конституции. В нее входят и многие другие, создание которых вытекает из функций и полномочий конституционных органов.
Система власти, таким образом, состоит из разветвленных под- систем, из большого числа соподчиненных органов разного уров- ня. И поскольку весь этот громадный вертикёпьный и горизон- тальный механизм властвования прямо или косвенно затрагивает права человека, очень важно иметь ясное представление о том,
что собой представляет орган государственной власти и чем он отличается от разного рода органов, организаций и учреждений,
которые с конституционно-правовой точки зрения органами го- сударственной власти не являются.

Глава 20. Общая характеристика органов государственной власти 393
док организации и функционирования каждого органа, наделяет их определенными полномочиями. Каждый орган государствен- ной власти, таким образом, отличается от любого другого, но все вместе по сумме своих полномочий они олицетворяют единую государственную власть.
Понятие органа государственной власти складывается из со- вокупности трех основных признаков.
1. Каждый орган государственной власти создается в соответ- ствии с установленным конституцией, законами или другими правовыми актами порядком, что исключает возможность произ- вольного нагромождения органов власти. Так, Конституция РФ
указывает, что в Российской Федерации на федеральном уровне государственную власть осуществляют Президент РФ, Федераль- ное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Пра- вительство РФ и суды России. Эти органы государственной вла- сти не могут быть ликвидированы или преобразованы без изме- нения самой Конституции РФ. Однако одного конституционного упоминания о том или другом таком органе государственной вла- сти недостаточно, сама же Конституция РФ предусматривает, что порядок образования этого органа должен быть определен феде- ральным законом. Только федеральным законом или федераль- ным конституционным законом учреждаются органы судебной власти. Аналогичным образом (через конституции, уставы и за- коны) устанавливается порядок образования органов государст- венной власти субъектов РФ.
Порядок создания органа может предусматривать участие в создании не одного, а нескольких органов государственной вла- сти (например, аудиторы Счетной палаты назначаются поровну
Государственной Думой и Советом Федерации). Органы государ- ственной власти могут создаваться, преобразовываться и ликви- дироваться не только законами, но и указами Президента РФ.
Это касается органов исполнительной власти (аналогичное поло- жение в субъектах РФ).
2. Орган государственной власти наделен властными полно- мочиями, т. е. его решения носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой го- сударства. Органы власти издают правовые акты, которые уста- навливают порядок использования гражданами тех или иных своих прав, регулируют отношения между гражданином и госу- дарством в определенной мере, на определенном уровне и в оп- ределенной области. Полномочия органа государственной власти