Файл: КонституционноеправоРоссийской.pdf

Глава 21. Избирательная система и референдум РФ 405
В демократическом государстве при достаточной развитости политической культуры и самодеятельности граждан практиче- ски не бывает (скорее, и не может быть) полного единодушия на выборах. Смысл выборов не в том, чтобы продемонстрировать мнимый консенсус между всеми гражданами и социальными слоями, который никогда, кроме чрезвычайных ситуаций, не мо- жет быть достигнут в развитом обществе, а в том, чтобы все мог- ли выразить свою волю, а государственная власть — быть создан- ной и действовать в соответствии с этой волей. Через борьбу на выборах, следовательно, в конечном счете достигаются стабиль- ность и порядок в общественной жизни.
Коль скоро выборы — это борьба и состязательность кандида- тов, в них есть элемент игры и азарта. Это вполне объяснимо,
поскольку граждане, участвующие в выборах, оказываются перед необходимостью не только определить свои интересы в соответ- ствии с предлагаемыми им программами политических партий,
но и проявить симпатии или антипатии к конкретным кандида- там. Во время избирательных кампаний обычно наблюдается подъем эмоциональной активности людей, порой сопровождае- мый разного рода эксцессами. В развитых обществах поэтому вырабатываются определенные стандарты политического поведе- ния, подкрепляемые соответствующими требованиями закона.
Выборы дают выход накопившемуся у известной части населения недовольству действиями властей, они открывают единственно возможный путь демократического разрешения противоречий в обществе, исключая физические столкновения людей и путь на- вязывания большинству мнения меньшинства или отдельных по- литиков. Выборы — это своеобразная проверка доверия граждан к своему государству.
§ 2. Понятие избирательной системы
и избирательного права
Эти два понятия во многом совпадают, а в обиходе часто употребляются как идентичные. Тем не менее определенное раз- личие между ними все же имеется.
Понятие избирательной системы складывается из всей сово- купности правовых норм, регулирующих порядок предоставле- ния избирательных прав, проведения выборов и определения ре- зультатов голосования. Термин «избирательная система» имеет и усеченный смысл: когда он употребляется применительно к по-

406 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации рядку определения результатов голосования. В этом узком смыс- ле различаются пропорциональная и мажоритарная избиратель- ные системы. Первая означает, что депутатские мандаты при вы- борах в парламент распределяются пропорционально поданным голосам, а вторая — распределение мандатов по избирательным округам на основе большинства поданных голосов (система абсо- лютного большинства, когда победителем является кандидат, по- лучивший 50% голосов плюс один от проголосовавших избирате- лей, или система относительного большинства, когда победите- лем становится тот, кто получил голосов просто больше, чем любой другой кандидат). В рамках этих основных систем в каж- дой стране существуют весьма существенные особенности, часто устанавливающие по существу совершенно отдельную и неповто- римую избирательную систему.
Понятие избирательного права тоже употребляется в широком и узком смысле. В широком смысле это опять же вся совокуп- ность норм и правил, регулирующих избирательный процесс от начала и до конца, и в этом смысле оно образует обширный ин- ститут конституционного права, а в узком смысле — нормы, ре- гулирующие порядок предоставления права участия в выборах
(активное и пассивное избирательное право). Активное избира- тельное право — это право избирать, а пассивное — право быть избранным.
Понятия «избирательная система» и «избирательное право»
носят собирательный характер. В Российской Федерации они включают в себя, по существу, четыре различные подсистемы,
устанавливающие порядок избрания гражданами соответствую- щих органов государственной власти:
1) Президента РФ;
2) депутатов Государственной Думы;
3) депутатов законодательных органов субъектов РФ;
4) органов местного самоуправления.
Каждая из этих подсистем регулируется отдельными правовы- ми актами, хотя есть и общие для всех источники права. Разли- чия между ними проявляются при определении пассивного изби- рательного права, порядка определения результатов голосования и по ряду других весьма важных условий. Конкретно избиратель- ные подсистемы рассматриваются в соответствующих главах дан- ного учебника.
Важной чертой российского избирательного права (избира- тельной системы) является то, что в самом главном порядок из-

Глава 21. Избирательная система и референдум РФ 407
брания Президента РФ и депутатов Государственной Думы уста- навливается только Конституцией РФ и федеральными закона- ми, т. е. без регулирования со стороны субъектов Федерации.
Субъектам Федерации предоставлено только право принимать правовые акты по вопросам организации и проведения выборов
(составление списков избирателей, создание избирательных уча- стков, формирование избирательных комиссий). Этим положе- ние дел в России отличается, например, от такого федеративного государства, как Соединенные Штаты Америки, в котором изби- рательная система по выборам в федеральные органы власти
(Президента США, обеих палат Конгресса США) только в самых общих вопросах устанавливается Конституцией США, а детально регулируется законами самих субъектов федерации (штатов).
Особенностью России является и то, что в отличие от многих
(если не большинства) других государств с относительно новыми конституциями в ее Конституции нет специального раздела об избирательном праве (избирательной системе), в котором были бы закреплены общие принципы избирательного права — всеоб- щее, равное, прямое избирательное право при тайном голосова- нии и др. Только в самой общей форме активное и пассивное из- бирательное право закреплено в ст. 32 Конституции РФ, а также в ст. 81 при определении порядка избрания Президента РФ. Ме- жду тем общие принципы избирательного права в их полном объеме и применительно к выборам во все органы государствен- ной власти страны и местного самоуправления нуждаются не только в законодательных, но и конституционных гарантиях.
§ 3. Система правовых актов о выборах и референдуме
Легитимность выборов на всех уровнях требует, чтобы они опирались на прочную правовую базу. Буквально все этапы изби- рательного процесса, начиная от создания избирательных комис- сий и кончая объявлением результатов голосования, таят опас- ность злоупотреблений, избежать которых можно только через детальное правовое регулирование. Россия не имеет пока значи- тельного опыта проведения избирательных кампаний и необхо- димого доверия населения к органам, организующим выборы.
В ходе избирательных кампаний возникает много споров и даже острых конфликтов между кандидатами. В связи с этим законо- дательство о выборах предусматривает весьма частую возмож- ность обращения в суд.

408 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации
Избирательное право включает следующие правовые источ-
ники:
1) Конституция РФ, закрепляющая основные принципы из- бирательного права и порядок избрания Президента РФ и депу- татов Государственной Думы;
2) Федеральный закон «Об основных гарантиях избиратель- ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» (в редакции от 30 января 2007 г.), включающий об- щие для Федерации и ее субъектов требования к порядку органи- зации выборов, составляющие основные гарантии избирательных прав граждан. Значение этого Закона исключительно велико: ак- ты законодательных органов государственной власти субъек- тов РФ о выборах в свои органы власти, а также о выборах в ор- ганы местного самоуправления не могут противоречить данному
Федеральному закону;
3) федеральные законы «О выборах Президента Российской
Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.), «О выборах депу- татов Государственной Думы Федерального Собрания Россий- ской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (в редакции от I декабря 2006 г.) и «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (в ре- дакции от 12 июля 2006 г.);
4) Федеральный конституционный закон «О референдуме
Российской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.), регу- лирующий порядок реализации права граждан на участие в рефе- рендуме и проведения референдума;
5) другие федеральные избирательные законы;
6) указы Президента РФ, которые издаются по вопросам орга- низации и проведения выборов, например о сроках проведения выборов в Государственную Думу и др.;
7) нормативные акты Центральной избирательной комиссии,
постановления, инструкции и разъяснения, которые детализиру- ют порядок проведения выборов (например, о порядке формиро- вания участковой избирательной комиссии, о порядке поступле- ния денежных средств в избирательные фонды и проч.);
8) конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных окру- гов и принимаемые ими законы, акты глав администраций и из- бирательных комиссий, регламентирующие порядок избрания

Глава 21. Избирательная система и референдум РФ 409
глав администраций (президентов) и депутатов законодательных органов субъектов РФ, а также органов местного самоуправле- ния.
§ 4. Принципы избирательного права
(избирательной системы)
Под принципами избирательного права (избирательной систе- мы) понимаются обязательные требования и условия, без соблю- дения которых любые выборы не могут быть признаны легитим- ными. Эти принципы сформулированы в международно-право- вых актах, Конституции и законах РФ.
Всеобщим признается такое избирательное право, при кото- ром все взрослые граждане мужского и женского пола имеют право принимать участие в выборах. Специальные условия, кото- рые ограничивают это право, называются цензами. Российскому избирательному праву известны два вида цензов: возрастной ценз и ценз оседлости (проживание на соответствующей территории в течение определенного срока).
В Российской Федерации активное избирательное право и право голосовать на референдуме предоставляется гражданам,
достигшим 18 лет, а по достижении возраста, установленного
Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (ус- тавами) субъектов РФ, гражданин может быть избран в органы государственной власти и местного самоуправления. Федераль- ными законами могут устанавливаться дополнительные условия реализации пассивного избирательного права, не позволяющие занимать выборную должность более установленного количества сроков подряд. Пребывание гражданина вне места его постоян- ного или преимущественного проживания во время проведения на этой территории выборов, референдума не может служить ос- нованием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта РФ или орга- ны местного самоуправления. Иностранцы могут избирать и быть избранными только в органы местного самоуправления, ес- ли это предусмотрено международным договором РФ. Из лиц,
обладающих активным избирательным правом, образуется изби- рательный корпус, или электорат. Этим понятием охватываются также граждане Российской Федерации, проживающие за ее пре- делами.

410 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации
Предоставление гражданам активного избирательного права не означает принуждения их к участию в выборах (обязательный вотум). Гражданин свободен в решении вопроса об участии или неучастии в выборах, чем достигается добровольность участия граждан в выборах. В отличие от многих зарубежных государств
(Австралия, Бельгия, Греция и др.) в России обязательный вотум не предусмотрен. В то же время для многих избирательных кам- паний, особенно в субъектах Федерации, характерно массовое неучастие избирателей в выборах, которое в конституционном праве обозначают термином «абсентеизм» (от англ. absence — от- сутствие). Неучастие в выборах может иметь значение определен- ного политического решения, т. е. бойкота, но чаще оно выявля- ет элементарную апатию или отсутствие политической культуры.
Для того чтобы не допустить срыва выборов в результате абсенте- изма избирателей и обеспечить легитимность избираемого орга- на, российское законодательство длительное время предусматри- вало обязательный процент участия зарегистрированных избира- телей (так называемый порог явки), ниже которого выборы признаются несостоявшимися (например, при выборах Прези- дента РФ это было 50%, при выборах депутатов Государственной
Думы — 25, в субъектах Федерации допускались 20%). Но Феде- ральным законом от 5 декабря 2006 г. минимальный порог явки на всех уровнях был отменен. Теперь, следовательно, выборы признаются состоявшимися при любом числе избирателей, при- нявших в них участие.
Что же касается пассивного избирательного права, то оно ос- новывается на дополнительных условиях, установленных Кон- ституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми ак- тами субъектов РФ. Так, Президентом РФ может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в
Российской Федерации не менее 10 лет. Депутатом Государст- венной Думы может быть избран гражданин, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Субъектам Федерации,
которые вправе принимать собственные избирательные законы,
федеральным законом предписано, что при выборах в их законо- дательные (представительные) органы государственной власти минимальный возраст кандидата составляет 21 год, а при наделе- нии полномочиями главы исполнительного органа государствен- ной власти (Президента, губернатора) — 30 лет. При выборах главы местного самоуправления требуемый федеральным зако- ном минимальный возраст равен 21 году.

Глава 21. Избирательная система и референдум РФ 411
Пассивное избирательное право ограничивается и рядом дру- гих федеральных законов и законов субъектов РФ. Так, депутата- ми законодательных органов не могут быть судьи, прокуроры,
должностные лица органов исполнительной власти. Военнослу- жащие, сотрудники органов внутренних дел, работники прокура- туры РФ могут быть избраны депутатами Государственной Думы,
главами администраций субъектов РФ, депутатами законодатель- ных органов субъектов РФ, должностными лицами местного са- моуправления, но при этом их служба приостанавливается со дня их избрания на срок полномочий. Депутаты, работающие на по- стоянной основе, выборные должностные лица не вправе зани- маться предпринимательской, а также иной оплачиваемой дея- тельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Не допускается избрание в два и более выборных органа, замещение должности гражданской службы.
Избирательные права граждан законодательно защищены от любой дискриминации. Установлено, что гражданин РФ может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, нацио- нальности, языка, происхождения, имущественного и должност- ного положения, места жительства, отношения к религии, убеж- дений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Конституцией РФ (ч. 3 ст. 32) установлено одно общее огра- ничение активного и пассивного избирательного права. Не име- ют права избирать и быть избранными граждане, признанные су- дом недееспособными, а также граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Однако после отбытия на- казания по приговору суда гражданину возвращаются избира- тельные права в полном объеме.
Ограничения пассивного избирательного права были расши- рены Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. Теперь не име- ют права быть избранными также граждане с неснятой или непо- гашенной на день выборов судимостью за совершение тяжких и особо тяжких преступлений и преступлений экстремистской на- правленности. Закон лишает права быть избранными лиц, в от- ношении которых судебным решением установлен факт наруше- ния некоторых положений Федеального закона «Об основных га- рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Российское избирательное право не предусматривает верхнего возрастного предела для избрания на выборные должности и

412 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации в представительные органы. Такие ограничения не свойственны демократическим государствам. Установление в свое время тако- го предела в ряде субъектов РФ было неправомерным.
Действующим федеральным законодательством не закрепля- ется право отзыва депутатов, допускающее возможность досроч- ного лишения полномочий депутатов избирателями. Это право встречается в демократических странах (США, Австрия), но в це- лом довольно редко, главным образом из-за сложности его прак- тической реализации и вследствие утвердившейся концепции не- зависимости депутатов.
Равное избирательное право трактуется в федеральном законе как участие граждан в выборах «на равных основаниях». Эта ску- пая формула означает, что все граждане, удовлетворяющие тре- бованиям закона и не отстраненные от участия в голосовании по законным основаниям, имеют равные права и обязанности как избиратели.
Принцип равенства имеет значение как для активного, так и для пассивного избирательного права. Граждане должны нахо- диться в равном положении при их регистрации как избирателей,
при выдвижении кандидатов в депутаты, предоставлении гаран- тий в ходе предвыборной агитации, при определении результатов голосования и т. д., т. е. на всех стадиях избирательного процес- са. Ни одному избирателю нельзя предоставить большего числа голосов, чем другим (это правило известно в конституционном праве как «один человек — один голос»). Все голоса должны иметь «равный вес», т. е. одинаково влиять на результат выборов.
В июле 1995 г. Конституционный Суд РФ рассматривал запрос о проверке конституционности одной из статей Закона Чувашской
Республики «О выборах депутатов Государственного Совета Чуваш- ской Республики». Запрос был вызван тем, что выборы в Государст- венный Совет (.законодательный орган) сначала проводились при ус- ловии, что избранным считался кандидат, получивший 25% голосов избирателей. Но когда таким путем удалось сформировать только часть Государственного Совета, то эта часть удалила из Закона требо- вание о 25%, и на повторных выборах оставшаяся часть депутатов была избрана значительно меньшим числом избирателей. Конститу- ционный Суд в своем постановлении отметил, что изменение правил подсчета голосов при повторном голосовании в процессе уже нача- тых выборов нарушает принцип равного избирательного права и что такое нарушение может поставить под сомнение легитимность реше- ний законодательного органа.

Глава 21. Избирательная система и референдум РФ 413
Прямое избирательное право означает, что избиратели голосу- ют на выборах за или против кандидатов (списка кандидатов) не- посредственно. Прямые выборы позволяют гражданам без каких- либо посредников вручать свой мандат тем лицам, которых они знают и которым они данный пост доверяют. Этим прямые вы- боры отличаются от косвенных или многостепенных, когда изби- ратели путем выборов образуют некую коллегию выборщиков или орган, которые в свою очередь избирают какого-либо депу- тата или должностное лицо. Так, в США через каждые четыре го- да граждане избирают выборщиков в количестве 438 человек, и эти выборщики избирают Президента США. В ряде стран главу государства избирает избираемый населением парламент. Кос- венные и многостепенные выборы нельзя считать явно недемо- кратической формой народного волеизъявления, и не случайно международно-правовые акты в области избирательного права не содержат требования, чтобы выборы обязательно были прямыми.
В России фактические непрямые выборы предусмотрены в отно- шении губернаторов (президентов) субъектов РФ, которые, как сказано в законе, наделяются полномочиями законодательными собраниями по представлению Президента РФ.
Тайное голосование — обязательный атрибут демократиче- ской системы выборов, абсолютная привилегия избирателей.
Избиратель проявляет свою волю без всякого контроля за ним,
давления или запугивания, а также с сохранением своего гаран- тированного права никому и никогда не сообщать о своем вы- боре того или иного кандидата. Избирательные бюллетени не подлежат нумерации, и никто не вправе пытаться идентифици- ровать использованный бюллетень, т. е. установить личность избирателя.
В Российской Федерации в отличие, например, от США не применяются машины для голосования, а голосование прово- дится с помощью избирательных бюллетеней. Для гарантирован- ное™ тайны волеизъявления избирателя на избирательных уча- стках создаются специально оборудованные кабины для запол- нения бюллетеней, в которых не допускается присутствие иных лиц.
Обязательность и периодичность проведения выборов. Выборы органов государственной власти и местного самоуправления яв- ляются обязательными и проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих органов или депутатов. Ес- ли соответствующим органом выборы не назначаются, то это