Файл: КонституционноеправоРоссийской.pdf

Глава 22. Президент Российской Федерации 453
условиях оказывается единственно возможным инструментом со- хранения конституционного порядка.
Конституционный статус Президента Российской Федерации.
В правовом государстве статус главы государства максимально точно определяется конституцией и принимаемыми на ее основе законами. Это необходимо для того, чтобы лицо, занимающее высшее положение в государстве, имело ясные права и обязанно- сти и не могло, выходя за установленные пределы, своими дейст- виями порождать угрозу конституционным правам и свободам граждан. Устойчивость конституционного строя, гражданский мир и реальность свободы народа в решающей степени зависят от баланса и гармонии между поведением главы государства и других органов власти.
Конституционный статус закрепляется в нормах конституции,
определяющих функции и полномочия главы государства. Эти два понятия очень близки друг другу, но не тождественны. Под функциями понимаются наиболее важные общие обязанности главы государства, вытекающие из его положения в системе ор- ганов государственной власти. Полномочия же вытекают из функций и состоят из конкретных прав и обязанностей главы го- сударства по вопросам, отнесенным к его компетенции. В той мере, в какой функции и полномочия присущи исключительно главе государства (т. е. не делятся с парламентом, правительст- вом или судебными органами), они называются прерогативами главы государства (например, предлагать парламенту кандидатуру на пост главы правительства или присваивать высшие воинские звания и т. д.).
Функции главы государства не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы государства всегда есть не раскрытые в конституции полномочия, которые выявляются в экстраординарных непредвиденных условиях, по- лучая де-факто признание парламента или опираясь на судебное толкование конституции.
В советский период в России фактически отсутствовал пост главы государства. Формально эту роль выполнял коллегиальный орган — Президиум Верховного Совета РСФСР во главе с его
Председателем. Будучи наделенным по Конституции значитель- ными фюрмальными полномочиями, этот орган играл отнюдь не самостоятельную роль в жизни страны, оставаясь придатком пар- тийного аппарата, Председатель и секретарь подписывали право- вые акты без коллегиального рассмотрения.

454 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации
Пост Президента был учрежден в Российской Федерации об- щенародным референдумом в апреле 1991 г., и в том же году
(12 июня) на этот пост всенародным голосованием был избран
Борис Николаевич Ельцин. Конституция РФ, принятая в 1993 г.,
установила, что полномочия первого Президента продолжаются до истечения срока, на который он был избран (т. е. до 12 июня
1996 г.). Однако с декабря 1993 г. положение, функции и полно- мочия Президента Б. Н. Ельцина определялись уже новой Кон- ституцией.
По Конституции РФ 1993 г. Президент является главой госу- дарства. В прежней Конституции его функция была определена через термины «высшее должностное лицо» и «глава исполни- тельной власти». Изменение конституционной формулы не озна- чает сужения функции Президента РФ или его «отлучения» от исполнительной власти. Термин «глава государства» более точно отражает и то и другое, но не свидетельствует о появлении чет- вертой, основной ветви власти. Когда тем не менее употребляют термин «президентская власть», то это может означать только особый статус Президента в системе трех властей, наличие у него некоторых собственных полномочий и комплексный характер его разнообразных прав и обязанностей во взаимодействии с дву- мя другими властями, но в основном — с исполнительной вла- стью.
Совершенно неосновательны поэтому расхожие упреки не- которых политических деятелей, увидевших в смене конститу- ционной формулы стремление наделить Президента РФ некими
«диктаторскими полномочиями». Опыт пяти десятилетий анало- гичного положения Президента во Франции убедительно свиде- тельствует, что в правовом государстве никакой неизбежности перерастания сильной президентской власти в диктатуру не су- ществует. То же подтвердилось и опытом первого президентства в Российской Федерации.
Характеризуя конституционный статус Президента, необходи- мо помнить важную особенность его положения как главы феде- ративного государства. Он выполняет функцию «президента всех россиян» независимо от того, как проголосовало большинство избирателей в том или ином регионе. Федеральное Собрание представляет многонациональный народ России в лице своих из- бирателей, т. е. население различных регионов, и отсюда неиз- бежность известной несогласованности некоторых выражаемых депутатами парламента интересов. Но Президент РФ, получая

Глава 22. Президент Российской Федерации 455
свой мандат на прямых всеобщих выборах, представляет сово- купные, т. е. общие, интересы всего народа и всей России. Вот почему неправомерны какие-либо его действия в интересах од- них регионов при безразличии к другим. Президент РФ как глава федеративного государства вправе контролировать президентов республик и глав администраций других субъектов РФ. Он также вне интересов отдельных политических партий или каких-либо общественных объединений, это своеобразный правозащитник и
«лобби» всего народа. Взаимодействие Президента и парламента должно обеспечить единство общегосударственных и региональ- ных интересов.
Как и в других государствах, Президент РФ обладает непри- косновенностью. Это означает, что до отставки Президента про- тив него нельзя возбудить уголовное дело, принудительно доста- вить его в суд в качестве свидетеля и т. д. Со временем, возможно,
будет решен вопрос о его иммунитете в отношении гражданских исков. В статус Президента РФ также входит право на штандарт
(флаг), оригинал которого находится в его служебном кабинете, а дубликат поднимается над резиденцией Президента как в столи- це, так и над другими резиденциями Президента во время его пребывания в них.
Следует отметить, что в отличие от предыдущей Конституции нынешняя Конституция РФ не предусматривает пост вице-пре- зидента. В президентских республиках этот пост иногда сущест- вует (США), а иногда его нет. В Российской Федерации упразд- нение поста вице-президента в 1992 г. явилось следствием поли- тической борьбы. Это, однако, взвалило на плечи Президента РФ
многие, особенно представительские, функции, которые в других странах как раз выполняет вице-президент.
Основные функции Президента Российской Федерации. Основ- ные функции Президента РФ как главы государства определены в ст. 80 Конституции РФ, согласно которой он:
1) является гарантом Конституции РФ, прав и свобод челове- ка и гражданина;
2) в установленном Конституцией РФ порядке принимает ме- ры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государствен- ной целостности, обеспечивает согласованное функционирова- ние и взаимодействие органов государственной власти;
3) в соответствии с Конституцией РФ и федеральными зако- нами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;

456 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации
4) представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Первая из основных функций Президента РФ — быть гаран- том Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.
В силу этого он прежде всего должен обеспечить положение, при котором все органы государства выполняют свои конституцион- ные обязанности, не выходя за пределы своей компетенции. Для этого он вправе обращаться к любому федеральному органу вла- сти и органу власти субъекта РФ с требованием привести свои акты или действия в соответствие с Конституцией РФ. Прези- дент является гарантом Конституции РФ, а не конституций субъ- ектов РФ, но поскольку последние должны соответствовать фе- деральной Конституции, то функцию Президента РФ следует по- нимать как гарантию всей системы конституционной законности в стране. Президент не может оставаться безучастным, если хоть один орган государства нарушает или не соблюдает Конститу- цию РФ, а тем более когда при этом ущемляются или нарушают- ся права и свободы каких-либо групп населения. Президент не только вправе, но просто обязан принять меры вплоть до приме- нения самого широкого принуждения на законной основе, если на территории государства действуют организованные преступ- ные банды или незаконные вооруженные формирования, от ко- торых исходит прямая и реальная угроза территориальной цело- стности, безопасности государства и правам человека в мирное время. Функция гаранта требует от Президента постоянной забо- ты об эффективности судебной системы и осуществления очень многих других акций, прямо не сформулированных в его полно- мочиях, — естественно, не вторгаясь в прерогативы парламента.
Функция гаранта Конституции предполагает широкое право
Президента действовать по своему усмотрению, исходя не только из буквы, но и духа Конституции и законов, восполняя пробелы в правовой системе и реагируя на непредвиденные Конституцией жизненные ситуации. Дискреционная власть, неизбежная в лю- бом государстве, не является сама по себе нарушением демокра- тии и не чужда правовому государству, если, конечно, действия главы государства не ведут к репрессиям и широким нарушениям прав человека, не взрывают механизм общественного согласия и не приводят к массовому неповиновению властям. Дискреция не перечеркивает конституционного права граждан на судебное об- жалование действий Президента. Как гарант прав и свобод граж- дан Президент обязан разрабатывать и предлагать законы, а в

Глава 22. Президент Российской Федерации 457
случае их отсутствия и впредь до принятия федеральных законов принимать указы в защиту прав отдельных категорий граждан
(пенсионеров, военнослужащих и др.), по борьбе с организован- ной преступностью, против терроризма.
Столь же широко сформулирована в Конституции РФ функ- ция Президента по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности. Ясно, что и здесь Президент дол- жен действовать в пределах своих полномочий, установленных
Конституцией, но и в этом случае не исключаются дискрецион- ные полномочия, без которых цели общей функции не могут быть достигнуты. Так, только сам Президент и в меру своего ра- зумения должен определить нарушение или угрозу нарушения суверенитета, независимости и государственной целостности и предпринять соответствующие действия, которые могут быть по- этапными, если, конечно, речь не идет о внезапном ядерном на- падении или других грубых формах внешней агрессии, когда тре- буются решительные действия, включая и применение силы.
Конституция предусматривает сложный порядок объявления войны, но в наш век, полный непредсказуемых событий, может возникнуть экстраординарная ситуация, требующая от Президен- та быстрого оперативного и адекватного реагирования. Каждый,
кому дороги интересы России, должен признать, что грош цена всей конституционной законности, если Президент не реализует свою конституционную функцию, хотя и сформулированную в весьма общих выражениях, и допустит территориальный распад государства, внешнее вмешательство во внутренние дела, разви- тие сепаратизма, организованного терроризма.
Конституция РФ указывает, что осуществление этой функции должно проходить в «установленном Конституцией РФ порядке»
(например, путем введения военнбго или чрезвычайного положе- ния, что предусмотрено ч. 2 ст. 87 и ст. 88 Конституции РФ). Но жизнь может преподнести случаи, в отношении которых порядок действий Президента прямо Конституцией не предусмотрен.
Здесь также Президент обязан действовать решительно, исходя из собственного понимания своих обязанностей как гаранта
Конституции или прибегнув к толкованию Конституции с помо- щью Конституционного Суда (следует помнить, что в России другие органы государственной власти правом толкования Кон- ституции РФ не обладают).
Весьма сложной и ответственной является функция Прези- дента РФ по обеспечению согласованного функционирования

458 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации и взаимодействия органов государственной власти. В отличие от ряда стран (Франции и др.) Президент РФ не называется в Кон- ституции РФ «арбитром» во взаимоотношениях трех властей, от- куда и родилось мнение, будто он стоит «над тремя властями»,
но по существу Президент РФ и есть арбитр, если основные вла- сти не находят согласованных решений или порождают кон- фликты во взаимоотношениях. Исходя из этой роли, Прези- дент РФ вправе прибегать к согласительным процедурам и дру- гим мерам преодоления кризисов и разрешения споров. Эта функция важна для взаимодействия органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне отношений органов государственной власти Федерации и субъектов РФ и между различными субъектами РФ.
Конституция РФ возлагает на Президента функцию определе- ния основных направлений внутренней и внешней политики госу- дарства, оговаривая, однако, что эта функция должна осуществ- ляться в соответствии с Конституцией и федеральными законами.
Упоминание в этой связи федерального закона указывает на то,
что в определении основных направлений внутренней и внешней политики участвует также Федеральное Собрание. Взаимоотноше- ния Президента и парламента в данном процессе — весьма болез- ненный нерв формирования государственной политики. Однако возможностей у парламента, учитывая сложность законодательно- го процесса, все же меньше, чем у Президента. И практически ор- ганизовать на теоретической и экспертной базе разработку про- блем внутренней и внешней политики, собрать для этого необхо- димую информацию и т. д. в большей мере под силу Президенту.
В целом процесс определения основных направлений политики государства развивается в сотрудничестве Президента и Федераль- ного Собрания, но последнее всегда сохраняет возможность от- корректировать президентский курс по тому или иному вопросу путем принятия соответствующего федерального закона.
Конституционные функции Президента РФ конкретизируют- ся и дополняются Законом РФ «О безопасности» (в редакции от
25 июля 2006 г.). Под безопасностью понимается состояние за- щищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. К основным объек- там безопасности относятся: личность — ее права и свободы, об- щество — его материальные и духовные ценности, государство —
его конституционный строй, суверенитет и территориальная це- лостность. Основным субъектом обеспечения безопасности явля-

Глава 22. Президент Российской Федерации 459
ется государство, а граждане, общественные и иные организации и объединения объявляются указанным Законом субъектами безопасности.
В этом Законе закреплены некоторые функции и полномочия
Президента РФ. Так, Президент РФ осуществляет общее руково- дство государственными органами обеспечения безопасности,
возглавляет Совет Безопасности, контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасно- сти, в пределах определенной законом компетенции принимает оперативные решения по обеспечению безопасности. Следова- тельно, именно Президент РФ напрямую (т. е. минуя Председа- теля Правительства) руководит перечисленными в Законе силами безопасности: Вооруженными Силами, Федеральной службой безопасности, органами внутренних дел, внешней разведкой, Фе- деральной службой охраны, формированиями гражданской обо- роны, пограничными войсками, внутренними войсками, силами безопасности средств связи и информации и др. Эти силы управ- ляются самостоятельными министерствами и ведомствами, руко- водители которых подчинены Президенту РФ (Министерство обороны, Министерство юстиции, Федеральная служба безопас- ности, Министерство внутренних дел, Федеральная служба охра- ны, Служба внешней разведки, Министерство по делам граждан- ской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последст- вий стихийных бедствий, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, Государственная фельдъегерская служба).
На Президента РФ возложен ряд важных полномочий по борьбе с терроризмом. Он определяет основные направления го- сударственной политики противодействия терроризму, устанав- ливает компетенцию по борьбе с терроризмом органов власти,
руководство которыми он осуществляет, принимает решение об использовании за рубежом Вооруженных Сил и подразделений спецназа для борьбы с террористической деятельностью (Феде- ральный закон «О противодействии терроризму»). Указом от
15 февраля 2006 г. им был образован Национальный антитерро- ристический комитет и утверждено Положение о нем. Комитет под руководством Директора ФСБ готовит предложения Прези- денту по формированию государственной политики противодей- ствия терроризму и по совершенствованию законодательства, ко- ординирует деятельность органов власти и проч.
Представительские функции Президент осуществляет едино- лично. Он вправе направлять своих представителей в федераль-