Файл: КонституционноеправоРоссийской.pdf

Глава 22. Президент Российской Федерации 465
В ходе кампании по выборам Президента РФ в 1996 г. в первом туре ни один из кандидатов (их было 10) не получил большинства голосов, хотя явка избирателей к урнам была достаточно высокой
(до 70% от зарегистрированных избирателей). Избирательная кам- пания в основном проходила в соответствии с законодательством,
хотя Центральная избирательная комиссия обращала внимание на некоторые нарушения правил предвыборной агитации. 3 июля
1996 г. был проведен второй тур выборов, в результате которого
Президентом РФ вновь был избран Б. Н. Ельцин. Он получил
53,7% голосов принявших участие в выборах избирателей, в то время как его соперник — 40,4%. В выборах 2000 и 2004 гг. участ- вовали несколько зарегистрированных кандидатов. Президен- том РФ в обоих случаях уже в первом туре был избран В. В. Путин,
получивший свыше 50% голосов.
Избранный Президент вступает в должность на 30-й день со дня официального объявления Центризбиркомом о результатах выборов. При вступлении в должность Президент приносит на- роду присягу, текст которой содержится в Конституции РФ. Пре- дусмотрено, что присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государст- венной Думы и судей Конституционного Суда РФ. С момента принесения присяги Президент приступает к исполнению своих обязанностей.
Прекращение обязанностей Президента. Отрешение от должно-
сти. Прекращение исполнения Президентом своих обязанностей наступает с истечением срока его пребывания в должности в тот момент, когда принесена присяга вновь избранным Президен- том.
Досрочное прекращение полномочий Президента возможно в случае:
1) его отставки;
2) стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществ- лять принадлежащие ему полномочия;
3) отрешения от должности.
Первый случай предполагает свободное волеизъявление Пре- зидента. Так, 31 декабря 1999 г. первый Президент за полгода до истечения срока полномочий издал Указ о прекращении испол- нения полномочий с 12 часов 00 минут, и с этого времени пол- номочия перешли к Председателю Правительства РФ.
По второму случаю в Конституции РФ не предусмотрено ни- какой процедуры, но Конституционный Суд РФ, давая толкова-

466 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации ние ст. 92 Конституции РФ, в постановлении от 11 июля 2000 г.
указал, что такая процедура должна устанавливаться федераль- ным законом. Речь здесь идет не о кратковременном заболева- нии, а о расстройстве функций организма, носящем постоянный,
необратимый характер, ведущем к фактической невозможности для Президента принимать решения, вытекающие из его консти- туционных полномочий. Суд подчеркнул, что порядок досрочно- го прекращения полномочий по состоянию здоровья должен ис- ключать возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента от должности, а тем более в неконституционный способ присвоения каким-либо ор- ганом или лицом властных полномочий Президента РФ; при оп- ределении такого порядка надлежит соблюдать принцип баланса и взаимодействия всех ветвей власти. В таком случае — в силу экстраординарного характера рассматриваемого основания — во- леизъявление Президента РФ может не являться обязательной предпосылкой досрочного прекращения его полномочий.
Третий случай предполагает принудительные действия, ука- занные в ст. 93 Конституции РФ. В этих случаях выборы нового
Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения полномочий.
Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выпол- нять свои обязанности, их временно исполняет Председатель
Правительства, что является логичным в связи с отсутствием в РФ должности вице-президента. Председатель Правительства становится временно исполняющим обязанности Президента РФ
в случаях смерти Президента, длительной болезни, когда она не носит стойкого характера, при досрочном прекращении обязан- ностей Президента в связи с отставкой или стойкой неспособно- стью выполнять свои обязанности по состоянию здоровья. Ис- полнение обязанностей Президента в указанных возможных слу- чаях (некоторые из них указаны в Конституции, другие — нет)
основывается на самой Конституции, а потому не требует чьего бы то ни было назначения. Однако Президент РФ вправе своим указом возложить временное исполнение своих обязанностей на
Председателя Правительства РФ в случае кратковременной не- способности их исполнения по болезни. Именно такой Указ был издан 19 сентября 1996 г. Б. Н. Ельциным в связи с предстоящей ему хирургической операцией и действовал до подписания Пре- зидентом Указа о прекращении временного исполнения Предсе- дателем Правительства обязанностей Президента РФ. Президент-

Глава 22. Президент Российской Федерации 467
ские обязанности передавались главе Правительства в полном объеме, включая полномочия по контролю за стратегическими ядерными силами и тактическим ядерным оружием, для чего бы- ли переданы соответствующие технические средства («ядерная кнопка»). Моменты временной передачи полномочий и их пре- кращения были определены отдельными указами Президента РФ
(непосредственно перед началом хирургической операции — с
7 часов 00 минут 5 ноября 1996 г. и сразу же после окончания действия наркоза — в 6 часов 00 минут 6 ноября 1996 г.).
Временно исполняющий обязанности Президента ограничен в своих правах. Так, он не вправе распускать Государственную
Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о по- правках и пересмотре положений Конституции Р'Ф. Эти ограни- чения вытекают из того, что исполняющий обязанности Прези- дента получает свой мандат не непосредственно от народа.
Конституция РФ предусматривает возможность принудитель- ного отрешения Президента от должности на основании обвине- ния в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Это, однако, форма конституционно-правовой, а не уголовной ответственности. Подобного рода институт, извест- ный в зарубежном конституционном праве как «импичмент», яв- ляется сильной гарантией против злоупотребления властью и на- рушения главой государства конституционных порядков. Он все- гда предполагает сложную процедуру и применяется весьма редко — в США, например, за более чем 200-летнюю историю было только две попытки (одна из них в 1998 г. в отношении
Билла Клинтона) отстранения Президента от должности в поряд- ке импичмента, но обе они закончились безрезультатно.
Начало процедуры отрешения Президента РФ от должности со- пряжено с выполнением двух условий. Обвинение Государствен- ной Думой Президента РФ в государственной измене или совер- шении иного тяжкого преступления должно быть подтверждено:
1) заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях
Президента РФ признаков преступления;
2) заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
Сама процедура отрешения имеет две стадии:
1) Государственная Дума двумя третями голосов от общего числа депутатов (т. е. 300 голосов) принимает решение о выдви- жении обвинения. При этом инициатива должна быть проявлена не менее чем одной третью депутатов Государственной Думы

468 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации
(т. е. 150 депутатами) и должно быть вынесено заключение спе- циальной комиссии, образованной Государственной Думой
(большинством голосов, т. е. 226 депутатами);
2) решение об отрешении Президента РФ от должности выно- сит другая палата парламента — Совет Федерации — двумя третя- ми голосов от общего числа членов (т. е. 119 голосами) не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Ду- мой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Со- вета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.
Следовательно, в процедуре отрешения Президента РФ от должности участвуют обе палаты Федерального Собрания, Вер- ховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ. Тем самым созда- ются гарантии против политического волюнтаризма и в процеду- ру включаются наиболее компетентные для решения данного во- проса органы государственной власти.
Отрешение Президента РФ от должности прекращает испол- нение им своих обязанностей. Попытка в 1998 г. ряда фракций в
Государственной Думе начать процедуру отрешения от должно- сти Президента Б. Н. Ельцина закончилась безрезультатно на первой же стадии данной процедуры. Федеральным законом от
12 февраля 2001 г. Президенту, прекратившему исполнение своих полномочий, законодательно установлены определенные гаран- тии (государственная охрана, медицинское обслуживание, не- прикосновенность, денежное содержание и т. д.).

Глава 22. Президент Российской Федерации 469
Президент и Федеральное Собрание. Полномочия Президента,
вытекающие из различия конституционных функций главы госу- дарства и парламента, в главном не конкурируют с полномочия- ми представительного органа. Конституция проводит четкое раз- личие их полномочий исходя из принципа разделения властей.
В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотноше- ний с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса. Прези- денту принадлежит право назначать выборы Государственной
Думы, в то время как выборы Президента назначаются Советом
Федерации. В то же время Совет Федерации формируется на ос- нове Конституции РФ и федерального закона без участия Госу- дарственной Думы и Президента. Таким образом, назначение выборов этих трех органов государственной власти происходит не на взаимной основе, чтобы избежать взаимозависимости. По- сле выборов Государственная Дума собирается на тридцатый день самостоятельно, но Президент может созвать заседание Ду- мы раньше этого срока.
Президент имеет право законодательной инициативы, т. е. вне- сения законопроектов в Государственную Думу, он обладает пра- вом вето на законопроекты, принятые Федеральным Собранием.
Это вето, именуемое в теории как относительное, может быть преодолено при повторном принятии законопроекта двумя пала- тами Федерального Собрания при раздельном обсуждении боль- шинством в две трети голосов каждой палаты — в этом случае
Президент обязан подписать закон в течение семи дней. Законо- проект становится законом и вводится в действие только после его подписания и обнародования Президентом. На рассмотрение отводится 14 дней, после чего закон или должен быть отклонен,
или вступает в силу. От права на отклонение законов (вето) отли- чается право на возвращение принятого палатами закона, если
Президент усматривает в процессе принятия или одобрения за- кона нарушение конституционных условий и процедур его при- нятия или одобрения. Конституционный Суд РФ в постановле- нии от 22 апреля 1996 г. подтвердил такое право Президента, ис- ходя из его роли как гаранта Конституции РФ.
Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегод- ными посланиями о положении в стране, об основных направле- ниях внутренней и внешней политики государства, с бюджетным посланием, но обращение с этими посланиями (которые, кстати,
в присутствии Президента не обсуждаются) не означает обязан-

470 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации ности Федерального Собрания беспрекословно согласиться с вы- сказанными идеями. Порядок взаимодействия Президента с па- латами Федерального Собрания в законотворческом процессе
(разработка законопроектов, использование права вето, подписа- ние) регулируется Положением, утвержденным указом Прези- дента РФ (в редакции от 7 нояюря 2005 г.).
Президент назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом, другие органы прини- мать решение о проведении общероссийских референдумов не вправе.
Президент вправе распускать Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, но не преду- смотрено его право распускать Совет Федерации. Роспуск Думы возможен в случае трехкратного отклонения ею представленных кандидатур Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111 Конститу- ции РФ), при двукратном вынесении недоверия Правительству в течение трех месяцев (ч. 3 ст. 117) и при отказе Думы в доверии
Правительству (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ). В случае роспуска
Государственной Думы Президент назначает новые выборы, с тем чтобы новая Дума собралась не позднее чем через четыре ме- сяца после роспуска.
Государственная Дума не может быть распущена Президен- том:
1) в течение года после ее избрания;
2) с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации;
3) в период действия на всей территории Российской Федера- ции военного или чрезвычайного положения;
4) в течение шести месяцев до окончания срока полномочий
Президента РФ.
Строгое обусловливание роспуска Думы и ограничение прав
Президента в этой области свидетельствуют о том, что роспуск
Думы рассматривается как явление экстраординарное и нежела- тельное. Этим объясняется, например, тот факт, что возникший в июне 1995 г. кризис, связанный с вынесением недоверия Пра- вительству, завершился взаимными уступками Президента и Ду- мы, вследствие чего Дума не стала подтверждать вынесенное не- задолго до этого недоверие Правительству, а Председатель Пра- вительства отозвал постановку перед Думой вопроса о доверии,
что грозило Думе возможностью роспуска.

Глава 22. Президент Российской Федерации 471
Конституционно значимые правовые последствия роспуска
Государственной Думы заключаются в том, что с момента рос- пуска Государственная Дума не полностью прекращает свою ра- боту и депутаты теряют свой статус, а лишь не может принимать законы и осуществлять на заседаниях палаты иные полномочия.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 ноября 1999 г.
установил, что «роспуск Государственной Думы Президентом
Российской Федерации означает прекращение, начиная с момен- та назначения даты новых выборов, осуществления Государст- венной Думой предусмотренных Конституцией Российской Фе- дерации полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем при- нятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы
Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, дру- гими органами государственной власти».
Каждодневное сотрудничество Президента РФ с палатами Фе- дерального Собрания обеспечивается с помощью его полномоч- ных представителей в каждой палате. Они представляют на засе- даниях Совета Федерации и Государственной Думы внесенные
Президентом РФ законопроекты, выступают с обоснованием от- клонения Президентом принятых палатами законов. При рас- смотрении законопроектов в палатах Президентом назначаются официальные представители (как правило, из числа членов Пра- вительства РФ); при внесении законопроектов о ратификации или денонсации международных договоров официальным пред- ставителем назначается министр иностранных дел или один из его заместителей.
Президент и Правительство. Эти отношения основываются на безусловном приоритете президентской власти. Президент назна- чает Председателя Правительства РФ с одним только условием,
что он получит на это согласие Государственной Думы. Президент обладает сильным оружием для давления на Думу в этом вопросе:
после трехкратного отклонения представленных кандидатур он вправе распустить палату и назначить новые выборы, а Председа- теля Правительства назначить самостоятельно. Пока еще неустой- чивая многопартийная система, сложившаяся в стране, и соответ- ствующее ей представительство в Думе исключают возможность создания однопартийного правительства большинства. В резуль- тате складывается парадоксальная ситуация, когда в состав Пра- вительства могут входить представители партийных фракций Ду-

472 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации мы, находящихся в оппозиции. Однако Президент, хотя и не чужд стремления получить поддержку своих действий в Думе, не связан какими-либо обязательствами перед партиями и вправе действо- вать самостоятельно. Так, он единолично принимает решение об отставке Правительства и вправе этого не делать даже в условиях выраженного Думой недоверия. Без участия Думы, а только по предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Предсе- дателя Правительства и федеральных министров. Он имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, что не остав- ляет сомнений в его руководящем положении в исполнительной власти. Об этом же говорит и то, что не позднее недельного срока после назначения Председатель Правительства обязан предста- вить Президенту предложения о структуре федеральных органов государственной власти, утверждение которой главой государства ложится в основу всех назначений на должности.
Взаимодействие Президента и Правительства регламентирует- ся Указом от 26 ноября 2001 г., в котором названы постановле- ния и распоряжения Правительства, требующие обязательного предварительного согласования с Администрацией Президен- та РФ.
К отмеченным полномочиям Президента примыкает его пра- во решающего влияния на назначение Председателя Центрально- го банка РФ, хотя этот орган в структуру исполнительной власти не входит, занимая автономное положение. Президент единолич- но определяет и представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Центрального банка РФ и ставит во- прос перед Думой о его освобождении от должности. Если же
Дума не утверждает кандидатуру, предложенную Президентом, то последний может назначить свою кандидатуру исполняющим обязанности Председателя Центрального банка РФ, а затем сно- ва предложить эту кандидатуру Думе. Следовательно, никакой орган не имеет инициативного права в этом вопросе, кроме Пре- зидента.
Отношения с субъектами РФ. Полномочия Президента как главы федеративного государства прописаны в Конституции РФ
достаточно скромно, они скорее вытекают из его основных функций как гаранта Конституции. Из конкретных конституци- онных полномочий важное значение имеют назначение и осво- бождение полномочных представителей Президента, которые с

Глава 22. Президент Российской Федерации 473
изданием Указа от 13 мая 2000 г. образуют институт полномоч- ных представителей в федеральных округах (см. гл. 19 учебника).
Согласно ч. 4 ст. 78 Конституции РФ Президент вместе с
Правительством обеспечивает «в соответствии с Конституцией
Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федера- ции». Такая формулировка не составляет сомнений в том, что не только такие грубые формы нарушения правопорядка, как орга- низованное неповиновение властям, мятежи, односторонне про- возглашенный выход из состава Федерации или создание неза- конных вооруженных формирований, как это было в Чеченской
Республике, но и любое уклонение от исполнения правовых ак- тов Федерации и нарушение конституционного правопорядка требуют от Президента и Правительства РФ энергичных дейст- вий по восстановлению полномочий федеральной государствен- ной власти.
Важное значение имеет право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ
1
и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Президент представляет законодательному собранию субъекта РФ кандидатуру на долж- ность высшего должностного лица, он вправе отрешать от долж- ности это лицо, в определенных случаях распускать законода- тельное собрание субъекта РФ (см. гл. 26 учебника). Он также обладает правом отрешения от должности глав муниципальных образований и роспуска органа местного самоуправления (см.
гл. 27 учебника).
Президент и судебная власть. В соответствии с принципами раз- деления властей и независимости судов Президент не вправе вме- шиваться в деятельность судебных органов. Однако он участвует в формировании органов судебной власти. Так, только Президенту предоставлено право выдвижения кандидатур для назначения Со- ветом Федерации на должности судей Конституционного Суда,
Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, т. е. высших су- дебных органов Российской Федерации. Президент также назна- чает судей других федеральных судов, что предусмотрено ч. 2
ст. 128 Конституции РФ. Никто не вправе требовать от Президен- та выдвинуть ту или иную кандидатуру.
С этими полномочиями тесно связано и право Президента вли- ять на назначение Генерального прокурора РФ. В соответствии