Файл: КонституционноеправоРоссийской.pdf

496 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации кровенно недемократическим или менее демократическим путем,
имели более длительный срок легислатуры, обладали правом вето на законопроекты, принятые нижней палатой, и другие привиле- гии. Таким путем правящим кругам удавалось достигать извест- ного равновесия палат и стабилизирующего воздействия парла- мента на общественную жизнь.
С годами, уже в XX в., произошла некоторая демократизация верхних палат, был признан принцип равноправия палат, но роль верхней палаты как органа «на всякий случай» сохранялась.
В связи с этим двухпалатность стала все чаще подвергаться ост- рой критике со стороны демократической общественности и нау- ки конституционного права. В некоторых унитарных государст- вах от двухпалатное™ отказались.
По-другому выглядела роль двухпалатности в федеративных государствах. В этих государствах, начиная с США, утвердилось понимание необходимости двойного представительства народа в парламенте: путем прямого пропорционального представительст- ва на основе всеобщего избирательного права и через равное, не зависящее от численности населения представительство субъек- тов федерации. Исторический опыт всех федераций (США, Авст- ралия, Германия, Мексика и др.) показал, что палата, состоящая из представителей субъектов федерации (обычно это сенаты), на- дежнее обеспечивает учет региональных интересов населения и равное участие всех частей федерации в решении общегосударст- венных задач. Сам федерализм таким путем обретает в глазах гра- ждан уважение своей способностью обеспечивать единство об- щих и региональных интересов и через двухпалатный парламент добиваться преодоления внутренних противоречий в государстве.
Этими эффективными результатами объясняется то обстоятель- ство, что в федеративных государствах двухпалатность признана принципом демократическим и функциональным.
В Российской Федерации двухпалатность парламента — отно- сительно новое явление, возникшее только в 1990 г., когда в со- ставе Верховного Совета РСФСР были сформированы Совет
Республики и Совет Национальностей. До этого, начиная с рево- люции 1917 г., высший представительный орган России, фор- мально являвшейся федерацией, был однопалатным, в то время как Верховный Совет СССР состоял из двух палат, что, очевид- но, считалось достаточным. Но двухпалатность в Российской Фе- дерации в период с 1990 по 1993 г. оказалась не очень эффектив- ной: палаты Верховного Совета большей частью заседали совме-

Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации 497
стно, доминирующую роль играл Президиум — руководящий орган всего парламента, подавлявший инициативу палат. Россий- ский федерализм еще не обрел достаточной конституционно- правовой базы, а субъекты Федерации — реальной самостоятель- ности.
Конституция 1993 г. внесла принципиальные изменения в по- нимание структуры федерального парламента. Двухпалатность
Федерального Собрания учреждается теперь не как обязательный признак формального федеративного устройства, а как фунда- ментальная основа реального федерализма, призванного расши- рить права и самодеятельность народа и обеспечить глубокие ре- формы в политическом и экономическом строе страны. Этому служит различный порядок формирования палат Федерального
Собрания, их различная компетенция. Отсюда специальная не- повторимая роль каждой палаты, которые в совокупности обес- печивают выражение разнообразных интересов народа и в то же время — единство Российской Федерации.
Двухпалатность Федерального Собрания формально не ведет к признанию того, что одна палата признается первой, а дру- гая — второй или одна — нижней, а другая — верхней. Такое де- ление обычно связывают с тем, что первая, или нижняя, палата играет более значимую роль в законодательном процессе. Палаты
Федерального Собрания рассматриваются как части единого пар- ламента, и в этом смысле они равноправны, хотя полномочия па- лат неодинаковы. В то же время нельзя не заметить, что основ- ная тяжесть в принятии федеральных законов падает на Государ- ственную Думу (именно с нее начинается законодательный процесс), которая поэтому (а еще вследствие того, что является ареной активной межпартийной борьбы) более заметна в общест- венной жизни. Это очевидное обстоятельство привело к тому,
что как в неофициальных, так порой и в официальных кругах
Совет Федерации стали называть второй палатой, или сенатом.
Широко признано также, что Совет Федерации как орган менее политизированный и к тому же отражающий официальное мне- ние субъектов РФ олицетворяет более спокойный, непартийный подход к законотворчеству, нейтрализует возможность принятия законов без учета интересов всех регионов нашей обширной страны. Конституция РФ делит между палатами функцию назна- чения ряда высших должностных лиц в государстве, устанавлива- ет особые полномочия каждой палаты в определенных областях.
Сложившийся за время деятельности Федерального Собрания

498 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации механизм преодоления разногласий между палатами способству- ет предотвращению конституционных кризисов и возникновения тупиковых ситуаций.
Двухпалатная структура Федерального Собрания эффективно помогает разрешению разногласий между различными социаль- ными группами населения. Будучи представлены в палатах, эти группы получают возможность достижения компромисса между собой и властью, не прибегая к «улице», т. е. внепарламентской оппозиции. Палаты снимают остроту как политических, так и межрегиональных противоречий, содействуя устойчивости госу- дарственного корабля. Федеральное Собрание состоит из палат,
взаимно уравновешивающих друг друга и в своей совокупности уравновешивающих исполнительную и судебную власть.
Состав палат, как и принципы их комплектования, различен.
Государственная Дума состоит из 450 депутатов, а в Совет Феде- рации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов госу- дарственной власти. При этом одно и то же лицо не может одно- временно являться членом Совета Федерации и депутатом Госу- дарственной Думы. Государственная Дума избирается на консти- туционно установленный срок — четыре года, а Совет Федерации установленного срока своей легислатуры не имеет. Но как поря- док формирования Совета Федерации, так и порядок выборов де- путатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами.
Следует помнить, что Совет Федерации первого созыва и Го- сударственная Дума первого созыва избирались на два года
(1993—1995), что было установлено в разделе «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ. Это было вызвано не- обходимостью обеспечить плавный переход от старой конститу- ционной системы к новой, с тем чтобы сначала выявить жизне- способность нового парламента и критерии оценки депутатов.
В декабре 1995 г. Совет Федерации уже не избирался, а был сформирован на новой основе (депутаты, как и предусмотрено
Конституцией РФ, стали именоваться членами Совета Федера- ции), а депутаты Государственной Думы были избраны на срок четыре года.
Кардинальная реформа была проведена Федеральным законом
«О порядке формирования Совета Федерации Федерального Соб- рания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. (ныне действует в редакции от 25 июля 2006 г.), который отменил представительст-

Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации 499
во субъектов РФ в Совете Федерации в лице глав исполнительной власти (президентов, губернаторов) и глав законодательных орга- нов субъектов РФ и установил, что представителями субъектов РФ
в Совете Федерации выступают лица, назначенные главами ис- полнительной власти и избранные законодательными органами.
Тем самым создавались условия для превращения Совета Федера- ции в постоянно действующий орган.

500 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации обязательным. Выборы назначает Президент РФ. Решение о на- значении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем выборов является первое воскресенье месяца, в котором истекает консти- туционный срок, на который была избрана Государственная Ду- ма прежнего созыва. В случае если Президент РФ не назначит выборы в установленный срок, выборы депутатов Государствен- ной Думы назначаются Центральной избирательной комисси- ей РФ и проводятся в первое воскресенье месяца, в котором ис- текает конституционный срок, на который была избрана Госу- дарственная Дума.
При роспуске Государственной Думы в случаях и порядке,
предусмотренных Конституцией РФ, Президент РФ одновремен- но назначает досрочные выборы депутатов Государственной Ду- мы нового созыва. Днем выборов в этом случае является послед- нее воскресенье перед истечением трех месяцев со дня роспуска
Государственной Думы. В случае если Президент РФ, распустив
Государственную Думу, не назначит новые выборы, выборы на- значаются Центральной избирательной комиссией РФ и прово- дятся в последнее воскресенье по истечении трех месяцев со дня роспуска Государственной Думы.
Система избрания. Как отмечалось, Государственная Дума со- стоит из 450 депутатов. Депутаты избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, подан- ных за федеральные списки кандидатов в депутаты. Федеральный избирательный округ включает в себя всю территорию Россий- ской Федерации. Избиратели, проживающие за пределами стра- ны, считаются приписанными к этому округу.
Этот порядок избрания депутатов Государственной Думы бу- дет впервые введен в действие на очередных выборах в Думу в
2007 г. Ранее депутаты избирались по различным системам: по- ловина палаты избиралась по одномандатным округам (один де- путат от каждого округа — так называемая мажоритарная систе- ма), а другая половина — по единому федеральному избиратель- ному округу, когда депутаты определялись пропорционально количеству голосов, поданных за то или иное избирательное объ- единение (так называемая пропорциональная система). Измене- ние закона исходит из того, что новый порядок выборов даст значительный стимул становлению в стране прочной партийной системы, приведет к сокращению числа мелких политических