Файл: КонституционноеправоРоссийской.pdf

490 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации формой правления. В парламентской республике и парламентар- ной монархии парламент, олицетворяя верховную власть, форми- рует и контролирует правительство, а в президентской (полупре- зидентской) республике и дуалистической монархии он делит власть с главой государства, который сам формирует и контроли- рует правительство (это не исключает отдельных контролирую- щих полномочий парламента). Государственный строй, основан- ный на верховенстве парламента в системе органов государства,
называют парламентаризмом, в то время как для двух других форм правления этот термин не применяется. Существование парламента в той или иной стране — это еще не установление парламентаризма. Не является государством парламентаризма и современная Россия, этот термин иногда употребляют здесь про- сто для характеристики всего, что связано с парламентом, т. е. без точного научного смысла.
Политическая практика помогает выявить преимущества раз- личного положения парламента в системе органов государства.
Определенные преимущества, как и недостатки, свойственны лю- бой форме правления. Так, в парламентарных государствах пра- вительство, которое может существовать только при наличии в парламенте большинства поддерживающих его депутатов, легко проводит нужные ему законы и игнорирует критику оппозиции.
Эта форма правления, однако, хороша только при условии ста- бильности двухпартийной политической системы, а без этой ста- бильности или в условиях многопартийной системы неминуемо возникают так называемая министерская чехарда, т. е. частая сме- на состава правительства, и трудности в принятии законов. В дуа- листических формах, напротив, глава государства и его админист- рация (правительство) стабильны на весь срок легислатуры, но исполнительная власть сталкивается с трудностями в проведении через парламент нужных ей законов и особенно бюджета, если большинство в парламенте принадлежит оппозиционным парти- ям. Форма правления и свойственное ей положение парламента,
таким образом, во многом обнаруживают свою эффективность или неэффективность в зависимости от партийной системы,
складывающейся в той или иной стране.
В тоталитарных государствах народное представительство все- гда фиктивно, поскольку парламент через принимаемые им зако- ны только оформляет решения руководства правящей партии.
Таким было это представительство и в советской России. Верхов- ный Совет искусственно включал представителей всех слоев

Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации 491
«трудового народа» и формально олицетворял верховенство вла- сти. Он назначал и освобождал правительство, принимал законы и утверждал бюджет, но на деле не обладал даже подобием неза- висимого и свободного органа власти. Такое народное представи- тельство только попирало суверенитет народа, камуфлируя жест- кую диктатуру. Только с началом перестройки и реформ начина- ется возрождение парламентских учреждений — и то поначалу с громоздкого двухэтажного представительного органа (Съезда на- родных депутатов и Верховного Совета РСФСР). Отсутствие нор- мальной структуры представительного органа и его постоянное вмешательство в прерогативы исполнительной власти в немалой степени послужили причиной трагических событий октября
1993 г.
§ 2. Федеральное Собрание в системе органов
государственной власти Российской Федерации
Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание (Совет
Федерации и Государственная Дума) как один из органов, осу- ществляющих государственную власть в Российской Федерации
(ч. 1 ст. 11). Поскольку эта статья помещена в гл. «Основы кон- ституционного строя», изменить положение Федерального Соб- рания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменения самой Конституции РФ.
Прочное положение Федерального Собрания, таким образом,
обеспечено наивысшей конституционно-правовой гарантией —
настолько сильной, что само Федеральное Собрание не вправе пересмотреть свое положение (это вытекает из ч. 1 ст. 135 Кон- ституции РФ).
Другая важная гарантия, закрепленная в гл. «Основы консти- туционного строя», состоит в том, что орган законодательной власти как часть системы разделения властей самостоятелен по отношению к другим. Положение Федерального Собрания, та- ким образом, определяется принципом разделения властей, кото- рый в равной мере противостоит непомерному возвышению лю- бой из трех властей и возможности контроля одной власти дру- гой.
Независимость — важнейшее условие успешного выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть при- нято Федеральным Собранием, вследствие чего парламент вправе

492 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации принимать (или не принимать) любые законы без чьей-либо указ- ки. Федеральное Собрание не подчиняется какому бы то ни было контролю со стороны исполнительной власти. Оно самостоятель- но определяет потребность в своих расходах, которые фиксируют- ся в государственном бюджете, и бесконтрольно распоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую независи- мость. Обе палаты Федерального Собрания создают себе вспомо- гательный аппарат, в деятельность которого исполнительная власть не вмешивается. Парламент сам определяет свою внутрен- нюю организацию и процедуру, руководствуясь только требова- ниями Конституции РФ. И самое главное: никто не может вме- шиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию за- конов, чем обеспечивается подлинное всесилие парламента и его назависимость в отправлении своей главной функции.
Вместе с тем законотворческая независимость не является аб- солютной. Она ограничивается через такие институты конститу- ционного права, как президентское вето, референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без пар- ламента, чрезвычайное и военное положение, которые приоста- навливают действие законов, право Конституционного Суда РФ
объявлять законы неконституционными, право Президента РФ
распускать Государственную Думу при определенных обстоятель- ствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование Конституции РФ о принятии Государственной Думой финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его «сдержками и противовесами». Они, однако, не умаляют независимого положе- ния Федерального Собрания в системе органов Российского госу- дарства.
Конституция РФ (ст. 94) устанавливает, что Федеральное Со- брание — парламент Российской Федерации, тем самым давая ему не более как самую общую характеристику через общеупот- ребительный термин. Но далее в этой же статье Федеральное Со- брание характеризуется как представительный и законодатель- ный орган Российской Федерации, что уже раскрывает основное назначение данного парламентского учреждения.
Федеральное Собрание основывается на принципиально но- вом понимании народного представительства по сравнению с тем, которое определяло положение представительных органов прежде. Законодательные органы теперь не образуют единую

Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации 493
вертикаль подчиняющихся снизу вверх всех Советов, хотя Феде- ральное Собрание занимает высшее положение как орган феде- ральной законодательной власти. Федеральное Собрание отража- ет реальный федерализм, построенный на строгом разделении предметов ведения и полномочий органов государственной вла- сти Федерации и ее субъектов. Если по прежней российской
Конституции парламент характеризовался как законодательный,
распорядительный и контрольный орган государственной власти,
то теперь это только представительный и законодательный орган,
не обладающий функцией прямого контроля за исполнительной властью.
Как представительный орган Федеральное Собрание выступает выразителем интересов и воли всего многонационального народа,
т. е. граждан Российской Федерации. Народное представительство обеспечивается демократической избирательной системой, от- крывающей возможность избрания в парламент для каждого граж- данина в соответствии с законом. Поскольку в правовом государ- стве выборы носят свободный характер и не подчинены иллюзор- ной цели добиться участия в деятельности парламента всех социальных групп и слоев населения, в Федеральном Собрании представлены профессиональные политики безотносительно к их национальности или социальному положению. Требовать пред- ставительства в парламенте всех слоев и групп населения — это значит возвращаться к ложной практике времен социализма, ко- гда такое «зеркальное» представительство организовывалось парт- аппаратом, а по существу, навязывалось народу из числа неквали- фицированных граждан. Максимум представительности, которая может быть обеспечена демократической избирательной систе- мой, — это избрание в парламент депутатов от всех географиче- ских регионов страны и от всех политических партий, пользую- щихся достаточной поддержкой населения.
Чисто внешне представительный характер Федерального Соб- рания возникает вследствие того, что депутаты Государственной
Думы представляют своих избирателей, а члены Совета Федера- ции являются представителями субъектов Российской Федера- ции. Самым простым было бы сделать отсюда вывод, что как де- путаты первой палаты, так и члены второй обязаны во всех слу- чаях без всяких отклонений выражать интересы тех, кто их избрал, и несут перед ними полную ответственность за свою дея- тельность. Именно так трактовала природу парламентского ман- дата социалистическая доктрина государственного права, по-

494 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации скольку она не хотела доверить народным избранникам ответст- венность за общие интересы народа (это был так называемый императивный мандат, когда депутаты отвечали только перед из- бирателями).
Между тем демократическая доктрина парламентского права давно уже выработала понимание того, что депутаты с момента,
когда они уже избраны, перестают быть слугами своих избирате- лей, а становятся слугами всего народа. Между интересами изби- рателей и интересами народа может возникать противоречие, и парламент должен обладать полной независимостью, для того чтобы безоговорочно отдать предпочтение защите общенародных интересов. Такое понимание народного представительства делает бессмысленным требование к депутату о выполнении им своих предвыборных обещаний, право отзыва депутата и т. д. Избран- ный депутат парламента абсолютно свободен в определении сво- ей позиции при голосовании по любому вопросу (это так назы- ваемый свободный мандат).
Как представительный орган Федеральное Собрание, безуслов- но, вправе выступать от имени всего народа даже тогда, когда воля парламента опирается лишь на большинство, а не на всех депута- тов. Однако это право не является исключительным, т. е. при- надлежащим только парламенту, поскольку им наделен и Прези- дент Российской Федерации, также избираемый путем всеобщих демократических выборов. В этом заключается специфика на- родного представительства в президентской республике с ее принципом разделения властей. Но, разумеется, представитель- ность Федерального Собрания более широка и диверсифициро- вана, поскольку она позволяет выявить не только общие, но и региональные интересы многонационального народа Российской
Федерации, а также весь спектр партийно-политических интере- сов граждан.
Другая конституционная характеристика Федерального Соб- рания состоит в том, что оно является законодательным органом
Российской Федерации. Такая функция означает, что Федераль- ное Собрание обладает исключительным правом принимать за- коны, т. е. правовые акты высшей юридической силы, и не мо- жет быть никакого другого органа государственной власти, кото- рый бы обладал аналогичным правом. В этом состоит всесилие парламента, т. е. возможность в пределах своей компетенции ре- шающим образом влиять на внутреннюю и внешнюю политику государства путем принятия законов.

Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации 495
Самостоятельность и независимость законодательной власти также вырастают из принципов суверенитета народа и разделения властей. Эта власть образуется на основе прямого волеизъявления народа, а потому в процессе своей деятельности законодательный орган не зависит от Президента и судебной власти, хотя и тесно с ними взаимодействует. Президент РФ является участником зако- нодательного процесса, обладает правом вето, а Конституцион- ный Суд РФ вправе объявить любой закон — полностью или час- тично — неконституционным, т. е. утратившим юридическую си- лу. Эти примеры свидетельствуют о том, что законодательная власть действует не сама по себе, а в определенной конституци- онной системе, равновесие которой достигается взаимными про- тивовесами трех основных властей. Более того, Президент РФ
вправе распустить одну из палат Федерального Собрания (Госу- дарственную Думу) при наличии указанных в Конституции осно- ваний и тем самым прекратить деятельность Федерального Соб- рания в целом. Но и Федеральное Собрание, в свою очередь, име- ет конституционные рычаги воздействия на Президента РФ и на формирование судебных органов. Такая взаимная сбалансирован- ность полномочий помогает поддерживать конституционный правопорядок и реально обеспечивает Федеральному Собранию его высокий конституционно-правовой статус.
§ 3. Структура Федерального Собрания. Состав палат
Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Феде-
рации и Государственной Думы.
Исторически двухпалатная структура парламента возникла в странах Запада как способ сдерживания одной палатой (верхней)
чрезмерного радикализма другой (нижней). Это был типичный продукт буржуазно-демократических революций, приведших к власти буржуазию, опасавшуюся разбушевавшегося народа. Но- вые правящие круги считали, что прямое представительство на- селения, основанное на всеобщем избирательном праве, может привести в нижнюю палату (Палата общин в Англии, Нацио- нальное собрание во Франции, Палата представителей в США
и т. д.) представителей «низов», горячность которых должна уравновешиваться представителями высших слоев общества или во всяком случае более ответственными и опытными государст- венными деятелями (Палата лордов в Англии, сенаты во Фран- ции и США и др.). Верхние палаты обычно комплектовались от-