Файл: ospanov_k_i_osnovy_prava.pdf

1. Сущность, предмет, метод, норма, субъекты административного

права.

Предметом  административного  права  являются правоотноше-

ния: организация  исполнительно-распорядительных  органов; адми-

нистративная деятельность  органов  исполнительной  власти; админист-

ративно-юрисдикционной  деятельности; реализации  административ-

ной  власти  судьями; государственно-управленческой  деятельности;

административной деятельности органов местного самоуправления^/

Сферу этих отношений не всегда возможно ограничить рамками уп-

равления, хотя на подобном подходе настаивают многие администра-

тивисты. Так, нормы административного права, устанавливающие меры

административного воздействия, могут содержаться и в других отрас-

лях законодательства (о здравоохранении, экологии и т.д.). В свою

очередь  деятельность, например, органов  управления  образованием

основана на административном, трудовом, финансовом праве, зако-

нодательстве об образовании.

Необходимо отметить, что административное право в буквальном

смысле есть не только управленческое право, поэтому анализ про-

блем административного права не следует подменять только анали-

зом вопросов государственного управления. Безусловно, админист-

ративные  нормы  определяют характер  управления. ,:.. К предмету

административного  права  можно  отнести  отношения, связанные  с

организацией органов исполнительной власти.

Республика Казахстан утверждает себя демократическим, свет-

ским, правовым и социальным государством с президентской формой

правления, служит заметно возросшая потребность в нормах адми-

нистративного права. С помощью данных норм обеспечивается пра-

вовое регулирование правового положения Правительства и других

органов государства. Необходимо подчеркнуть, что в Конституции

Республики Казахстан и других законах заложена концепция силь-

ной исполнительной власти. В ведении ее органов находятся основ-

ные ресурсы власти (финансы, аппарат государственных служащих,

информационные средства, силовые министерства и ведомства). Пра-

вительство обладает правом законодательной инициативы. Его аппа-

рат, министерства готовят проекты законов в соответствии с планом

законопроектных работ. Институты государственного управления

представляют свои интересы и на местах, где местное государствен-

ное управление осуществляется местными представительными и ис-

полнительными органами, которые ответственны за состояние дел на

соответствующей территории.

В условиях изменения отношений в экономике, социально-куль-

турной, административно-политической сферах роль административ-

ного права возрастает, поскольку обеспечения публичных интересов

70

далеко не всегда можно достичь, используя нормы других отраслей,

например, конституционного, гражданского права.

Не следует также забывать, что в логико-методологическом пла-

не система права Республики Казахстан получает свое новое разви-

тие. Если в процессе формирования новых институтов, таких отрас-

лей права, как финансовое, банковское, таможенное, налоговое, му-

ниципальное и других, административно-правовые нормы выполня-

ют роль управляющего методического центра и помогают их станов-

лению, вьщелению в комплексные институты и ориентированы на

поступки человека, его интересы, то власть должна стремиться к

побуждению добровольного поведения людей.

Источники административного права.

Под термином «источник

административного права» понимаются официально признаваемые

государственной властью формы выражения и закрепления правил

поведения субъектов управленческих отношений. Чтобы считаться

источником права, каждая такая форма должна обладать целым ря-

дом признаков: содержать одно или несколько правил поведения (норм

права), обязательных  для  исполнения определенной  категорией

субъектов; быть признанной официально государственной властью в

качестве таковой и обеспечиваться принудительной силой государст-

ва; быть практически значимой, активно применяться в деятельности

субъектов административных правоотношений; иметь основания для

совершения субъектами административных правоотношений каких-

либо юридически значимых действий; вписываться в существующую

в стране систему права, соответствовать научной правовой доктрине.

Обобщая названные признаки источника права, отметим, что всег-

да следует различать форму и источник права. Во-первых, источник

права всегда институционализирован в виде правовой формы, а по-

следняя — результат правотворческой деятельности. Во-вторых, имен-

но правила (нормы) определяют поведение людей, которые объ-

ективированы в формах права. В юридической литературе различные

авторы к источникам права относят следующие шесть форм: право-

вой обычай; нормативный правовой акт; судебный прецедент; дого-

вор (административный, в том числе); обобщения судебной практи-

ки; научную правовую доктрину.

Правовой обычай.

Под правовым обычаем принято понимать прави-

ло поведения, сложившееся в обществе независимо от государствен-

ной власти, и в результате многократного повторения, закрепленное

в сознании граждан в качестве социального императива. Нельзя не

отметить, что обычай нельзя в буквальном смысле определять как

обязательную традицию. В идеальном варианте обычай характеризу-

ется своей повторяемостью. В реальности практика использования

71

^

обычая не исключает возможности в случае необходимости адапти-
ровать его ко времени.

Нормативный правовой акт

в соответствии с Законом Респуб-

лики Казахстан «О нормативных правовых актах» рассматривается

как письменный официальный документ установленной формы, при-

нятый на референдуме или уполномоченным органом или должност-

ным лицом государства, устанавливающий правовые нормы, изменя-

ющий, прекращающий или приостанавливающий их действие. При

этом важно подчеркнуть, что иерархичность правовой системы выте-

кает из иерархичности нормотворческих органов и предполагает

объектированное правило поведения — юридическую норму, кото-

рая конституциализируется в правовых формах. Статус нормативно-

го акта как источника административного права бесспорен. Данная

форма выражения правовых норм отвечает всем признакам источни-

ка права. Нормативный правовой акт — основное средство правового

регулирования общественных отношений.

Судебный прецедент

— это решение, принятое судом по конкрет-

ному делу и считающееся обязательным при рассмотрении всех по-

следующих аналогичных дел. Судебный прецедент как источник ад-

министративного права получил широкое распространение в странах

англосаксонской системы права. Данный источник права не свойствен

правовой системе Казахстана.

Договор

— это соглашение двух или более субъектов, содержащее

правила поведения, обязательные только для этих субъектов. Дого-

вор соответствует всем требованиям, предъявляемым к источнику

права. При дальнейшем развитии горизонтальных правоотношений

сфера применения договора будет расширяться и, соответственно,

будет расти его значение как источника права. Многие авторы указы-

вают на то, что несмотря на огромное значение административных

актов (постановление, приказ, инструкция, решение) как правовых

форм управленческих решений (действий), в публично-правовой сфере

существуют договоры, которые выполняют функции управления.

Характерной особенностью административного управления стало и

то, что  чаще формой  деятельности  становятся  не  императивы,

предписания, а оказание управленческих услуг заинтересованным

лицам (менеджмент проектов), в силу чего и возрастает роль админист-

ративных договоров и соглашений.

Обобщение судебной практики

— это правовые положения, сложив-

шиеся при разрешении судами конкретных дел, выработанные в ре-

зультате единообразного и многоразового применения норм к от-

ношениям, не урегулированным исчерпывающим образом соответст-

72

вующими нормативными правовыми актами. О статусе обобщений

судебной практики нельзя говорить однозначно. Официально они при-

знаются самостоятельным источником права, если оформляются

нормативным постановлением Верховного Суда Республики.

Обобщения судебной практики играют большую роль в право-

применительной и правотворческой деятельности: без их учета и ана-

лиза невозможны ни деятельность судов, ни функционирование за-

конодательства, ни развитие юридической науки в целом. Их значе-

ние велико при восполнении пробелов в праве, а также при конкрети-

зации существующих правовых норм.

Научная правовая доктрина представляет собой систему обще-

признанных официальных взглядов, положений и принципов, сло-

жившихся в той или иной отрасли правовой науки или в праве в це-

лом. В соответствии и на основании положений правовой доктрины

осуществляются: правотворческая деятельность; толкование статей

закона в процессе применения правовых норм; восполнение пробе-

лов в праве.

Фактически научная правовая доктрина выполняет функцию

источника права. Однако ее нельзя отнести к числу  источников

административного права по ряду причин.

Во-первых, очень сложно отыскать в научной доктрине указания

на конкретные правила поведения, что усложняет ее применение в

повседневной деятельности.

Во-вторых, научная доктрина не признается государственной вла-

стью в качестве официального источника, поэтому решения, выне-

сенные на ее основании без ссылки на официальный источник права,

не имеют юридической силы.

Таким образом, в правовой системе Республики Казахстан в качест-

ве источников административного права признаются нормативный

правовой акт и договор.

Для нормативного правового акта как источника административ-

ного права характерны следующие черты: официальный порядок при-

нятия; наличие правовых норм; краткость изложения; действие на

большой круг субъектов; отражение интересов как управляемых, так

и управляющих.

В Республике Казахстан действует значительное количество пор-

тативных актов, являющихся источниками административного права:

Конституция Республики Казахстан,

принятая на республикан-

ском референдуме 30 августа 1995 г., занимает исключительное поло-

жение среди всех источников права. Конституция представляет со-

бой правовую основу, которая выступает в роли управленческого

73

центра и требует соподчинения всех элементов административного

законодательства.

Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушени-

ях (КоАПРК),

принятый 30 января 2001 г., являясь средством выра-

ботки нормативных обобщений и функциональным фактором струк-

туры самого права, выступает в качестве объединяющего начала в

системе административного законодательства об административных

правонарушениях. Согласно установленным положениям Кодекс-

закон, в котором объединены и систематизированы правовые нормы,

регулирующие однородные общественные отношения. КоАП пред-

ставляет собой не механическое соединение нормативных правовых

актов, а качественную переработку целого комплекса нормативных

правовых актов, в результате которой возникают новые институцио-

нальные образования, регулирующие различные сферы администра-

тивных правоотношений.

Конституционный закон—закон,

принимаемый по вопросам, пре-

дусмотренным Конституцией Республики Казахстан, большинством

не менее двух третей голосов от общего числа депутатов каждой из

Палат. Например, конституционными законами регулируется поря-

док избрания Президента, организация и деятельность Парламента,

правовое положение его депутатов и т.д.

С учетом изложенного можно выделить следующие классифи-

цирующие признаки Конституционного закона: 1) закон, названный

таким образом Конституцией Республики Казахстан; 2) принимае-

мый в порядке, установленном Конституцией; 3) регулирующий пра-

вовое положение и деятельность наиболее важных государственно-

правовых институтов.

Законы, издаваемые Парламентом,

в порядке референдума и в слу-

чаях, предусмотренных Конституцией - Президентом Республики

Казахстан (когда две трети голосов от общего числа депутатов каж-

дой из Палат по инициативе Президента делегируют главе государ-

ства законодательные полномочия на срок, не превышающий одного

года). Как видно, в данном случае учтено требование, согласно кото-

рому орган (Парламент) вправе делегировать другому законодатель-

ные полномочия на определенный срок. Кроме того, п. 3 ст. 61 Кон-

ституции Республики Казахстан дает исчерпывающий перечень воп-

росов, подлежащих законодательному регулированию.

Указы Президента Республики Казахстан,

имеющие силу Конститу-

ционного закона, указы, имеющие силу Закона, указы главы госу-

дарства относятся к категории законодательных актов и могут высту-

пать источником административного права.

74

Подзаконные нормативные акты

необходимы для урегулирования

вопросов, носящих конкретный характер, поскольку действующее

законодательство, в том числе и Конституция, не в состоянии разре-

шить все коллизии. К подзаконным относятся акты: Парламента и

его Палат (Мажилиса и Сената); издаваемые Президентом; принима-

емые органами исполнительной власти.

Акты Парламента

принимаются на основе и во исполнение Конс-

титуции. Одной из форм данного источника являются постановления

о порядке введения в действие тех или иных законов, которые изда-

ются одновременно с законом. Большое значение как источники ад-

министративного права имеют постановления, устанавливающие ос-

новы организации и деятельности государственных органов и органов

местного самоуправления, государственной службы.

Виды актов  Президента  Республики  Казахстан  определяются

Конституцией и другими законами: указы, издаваемые на основе и во

исполнение Конституции и законов; указы, имеющие силу Консти-

туционных законов; указы, имеющие силу Закона; распоряжения,

которые принимаются на основе и во исполнение Конституции, за-

конов и указов Президента;

В  группе  подзаконных актов, принимаемых иными  органами

государственной власти и управления, в первую очередь следует вы-

делить

постановления Правительства,

которые в соответствии со ста-

тьей 69 Конституции Республики Казахстан обязательны для испол-

нения на всей территории Республики. Они издаются на основе и во

исполнение законов Республики, указов и распоряжений Президен-

та Республики Казахстан и являются важным средством осуществле-

ния исполнительной власти.

Следующими после Правительства органами, издающими подза-

конные акты — источники административного права, являются мини-

стерства и ведомства Республики. Акты, принимаемые этими органа-

ми, затрагивают конкретную сферу исполнительно-распорядитель-

ной деятельности и обладают юридической силой в ее рамках.

Конституционный Совет Республики Казахстан в соответствии с

законодательством имеет право признать не соответствующим Кон-

ституции любой нормативный правовой акт, прекращая тем самым

все правоотношения, возникшие на его основе. С этой точки зрения

нормативные постановления Конституционного Совета также явля-

ются источниками административного права. Конституция к действу-

ющему праву относит нормативные постановления Верховного Суда.

Их в полной мере можно отнести к источникам административного

права, если указанные постановления касаются: а) обобщения прак-

75

тики рассмотрения административных дел; б) совершенствования

практики правоприменения административного законодательства; в)

условий наложения административных взысканий в судебном порядке

(например, за неуважение к суду).

Такова классификация нормативных правовых актов - источни-

ков административного права по степени юридической силы.

Согласно Конституции Республики Казахстан и установившейся

практике на территории Казахстана признаются в качестве источни-

ков административного права международные акты, например, Меж-

дународный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря

1966 г. или Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.

Эти акты определяют неотъемлемые права граждан и должны стать

надежным средством защиты от произвола чиновников, но для этого

они должны быть ратифицированы.

Нормативный правовой акт наиболее эффективно регламентиру-

ет вертикальные правоотношения. Многие же субъекты администра-

тивного права не находятся в соподчинении друг другу. Для регули-

рования горизонтальных правоотношений лучше всего подходит

такое средство правового регулирования, как договор. Договор от

нормативного правового акта отличают следующие черты: правила

поведения, предусматриваемые договором, обязательны для испол-

нения только его участниками; договор регулирует отношения, скла-

дывающиеся между субъектами, имеющими равные правовые возмож-

ности.

Административный  договор

является  юридической  формой

административных правоотношений. Чтобы быть административным,

он должен: опосредовать горизонтальные административные право-

отношения; предполагать в качестве обязательного субъекта орган

государственного управления; реализовывать исполнительно-распо-

рядительные функции органов государственного управления; пред-

ставлять собой соглашение сторон, направленное на достижение ре-

зультата, предусмотренного правовой нормой, определяющей ком-

петенцию органа управления; выступать в роли юридического факта,

в силу которого возникает, изменяется или прекращается админист-

ративное правоотношение.

Необходимо отметить, что источники административного права

как правовое явление нуждаются в дальнейшем изучении и более глу-

бокой разработке, в частности пересмотре роли таких форм, как на-

учная правовая доктрина и судебная практика, более широком тол-

ковании понятия «правовой обычай» и т. д., чтобы систему источни-

ков административного права сделать более гибкой, достаточно быст-

ро реагирующей на любые изменения, происходящие в обществен-

ных отношениях.

76

Административно-правовые нормы делятся по предмету регули-

рования: на материальные и процессуальные; по юридическому со-
держанию: на обязывающие, запрещающие и уполномочивающие;
по действию во времени: на срочные и бессрочные; по территории
действия: на республиканские и местные; по форме выражения: на
письменные, устные  и  конклюдентные.

9 Субъекты

административного  права —

это  обладатели  прав  и  обязанностей,

которыми  они  наделены  с  целью  реализации  полномочий
возложенных на них административным правом. Одной из сторон яв-
ляется орган исполнительной власти, а другой - граждане РК, госу-
дарственные органы, общественные и религиозные объединения, юри-
дические лица.

2. Государственное управление: понятие, принципы, органы управ-

ления.

Предметом регулирования административного права в основ-

ном являются общественные отношения, складывающиеся в сфере
государственного управления. Поэтому, прежде чем рассматривать
сущность административного права, необходимо обратиться к изуче-
нию предмета его регулирования—государственного управления.

Государственное управление

—это исполнительная и распорядитель-

ная деятельность по непосредственной, практической организации
общественных процессов в развитии общества. Государственное уп-
равление в широком смысле слова (управление делами государства)
осуществляется всеми органами государства. Государственное управ-
ление — это: а) деятельность по исполнению законов; б) деятельность,
заключающаяся в текущем распорядительстве различными объекта-
ми и людьми, что связано с изданием обязательных для них подзакон-
ных актов.

В более узком смысле слова (или, собственно, в административ-

но-правовом аспекте) государственное управление следует рассмат-
ривать как исполнительную и распорядительную (в том числе внутри
организационную), юридически властную деятельность подзаконных
и подконтрольных органов государственного управления, направлен-
ную на практическое и непосредственное осуществление руководст-
ва народным хозяйством, социально-культурным и административ-
но-политическим строительством.

Принципы государственного управления —

основные руководящие

начала, на которых строится управление и функционирует управлен-
ческий аппарат, и которые могут быть сформулированы в виде опре-
деленных правил. Принципы государственного управления получают
закрепление в законодательстве, в приказах, уставах, положениях,

77

инструкциях и т. д. Принципы государственного управления делятся

на 2 группы: социально-правовые и организационные.

К

социально-правовым

относятся следующие принципы: а) демок-

ратический централизм, т.е. централизм на подлинно демократиче-

ской основе, предполагающий централизацию, но не полную и абсо-

лютную, а такую, которая обеспечивает нижестоящим органам воз-

можность учета местных условий при проведении в жизнь постанов-

лений центра и в то же время их самостоятельность, инициативу в

решении дел местного значения; б) равноправие национальностей —

все нации имеют право участвовать в управлении государством, ник-

то не вправе подвергаться какой-либо дискриминации (ст. 14 Консти-

туции РК); в) плановость—деятельность органов государственного

управления планируется и направлена на выполнение утвержденных

планов экономического и социального развития, проекты этих пла-

нов разрабатываются соответствующими органами государственного

управления; г) участие масс в управлении — гласность  и учет обще-

ственного мнения — один из путей демократизации общества; д) прин-

цип законности—организация и деятельность аппарата государствен-

ного управления, участие масс в управлении регулируются правовы-

ми нормами, выражающими волю народа, и эти нормы строго соблю-

даются.

Организационные принципы:

а) принцип дифференциации и фикса-

ции функций и полномочий; б) принцип ответственности в гран ком-

петенции; в) принцип сочетания отраслевых, межотраслевых и тер-

риториальных начал в управлении; г) принцип сочетания линейных и

функциональных начал при верховенстве линейных (линейное пост-

роение органа или системы органов предполагает, что у каждой ни-

жестоящей инстанции или исполнителя имеется лишь непосредствен-

но вышестоящая инстанция, правомочная давать указания по всем

функциям руководства. Функциональная система заключается в том,

что каждой отдельной функцией управления ведает специализиро-

ванная руководящая инстанция); д) принцип сочетания коллегиаль-

ности  единоначалием  при  верховенстве  коллегиальности. С~~

3.

Административное правонарушение: понятие, состав.

Согласно * п. 1

ст. 28 Кодекса  РК  об  административных  правонарушениях  от 30

января 2001 г. № 155-П

административным  правонарушением

при-

знается противоправное, виновное (умышленное или неосторожное)

действие либо бездействие физического лица или противоправное

действие либо бездействие юридического лица, за которое настоя-

щим Кодексом предусмотрена административная ответственность.

78

Объектом административного правонарушения являются общест-

венные отношения, возникающие в сфере государственного управ-

ления, регулируемые нормами права и охраняемые мерами админист-

ративной ответственности. Субъектом административного правона-

рушения является лицо, совершившее административное правонару-

шение.

В качестве одного из основных признаков административного пра-

вонарушения выступают понятия «действие» и «бездействие», кото-

рые образуют такое правовое понятие как

«деяние».

Деяние бывает

правомерным и неправомерным.

Действие

(в отношении административного правонарушения) —

активная форма поведения правонарушителя, непосредственно свя-

занная с невыполнением обязанностей и законных требований, нару-

шением запрета (например, нарушение водителями транспортных

средств, правил дорожного движения).

Бездействие (в

отношении административного правонарушения) —

пассивная форма поведения правонарушителя, непосредственно свя-

занная с невыполнением обязанностей и законных требований (на-

пример, руководитель торгового предприятия не обеспечил наличие

сертификатов на реализуемые товары, в результате чего покупатели

не были информированы о происхождении товара).

Признаки административного правонарушения: а) антиобществен-

ность.

По социальной значимости деяние, причиняющее вред закон-

ным интересам граждан, общества и государства, является антиоб-

щественным, причем какое деяние является антиобщественным в рам-

ках института административной ответственности — определяется за-

конодательством;

б) противоправность

— заключается в совершении

деяния, нарушающего нормы административного и иных отраслей пра-

ва (трудового, земельного, финансового и т. д.), охраняемые мерами

административной ответственности;

в) виновность.

Законодательство

рассматривает противоправное деяние, совершенное лицом, в качест-

ве административного правонарушения только в том случае, если

имеет место вина данного лица, т. е. содеянное было осуществлено

умышленно или по неосторожности;

г) наказуемость

деяния. Адми-

нистративным правонарушением признается только то деяние, за ко-

торое законодательством предусмотрена административная ответ-

ственность.

Состав административного правонарушения.

Под составом админист-

ративного правонарушения понимается совокупность установлен-

ных административным законодательством признаков, при наличии

которых то или иное действие либо бездействие может быть призна-

79