Файл: Введение теоретические основы программного планирования в рф.docx
Добавлен: 09.11.2023
Просмотров: 120
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
4
Так как законодательно основные критерии оценки не закреплены, в общем случае предметом оценки являются ключевые параметры программы.
В качестве таких параметров могут использоваться:
- результативность программы (объем выполненных мероприятий);
- эффективность механизма выполнения программы (финансовая дисциплина, соблюдение сроков);
- социально-экономический эффект, оказываемый программой на развитие территории (соответствие фактических значений показателей эффекта целевым);
- соответствие программы интересам общества и так далее.
В теории эффективность реализации программы должна оценивать соотношение результатов и затраченных на их достижение ресурсов. Это позволяет судить не только о результативности реализации программы, но и рассчитывает стоимость достигнутых результатов, что предоставляет более полную и взвешенную информацию относительно целесообразности реализации программы на предварительной стадии оценки и результатов реализации на конечной стадии.
В связи с тем, что бюджетные программы направлены на реализацию расходных обязательств государства (региона, муниципалитета) в сфере социально-экономического развития общества, под выгодами от реализации программы понимают совокупность общественно-значимых результатов.
Показатель общественно-значимых результатов называется индикатор, он количественно оценивает изменение состояния целевой группы, на которую направлена деятельность государственного и муниципального управления. Данный вид показателей наиболее полно и объективно отражает необходимость и приоритетность реализации программы.
Согласно общепринятым подходам индикаторы должны отвечать ряду требований:
Кроме индикаторов для оценки можно использовать показатели непосредственных результатов – это объем выполненных мероприятий. Для сравнения и ранжирования программ используются также сопоставимые показатели (денежные единицы, коэффициенты, проценты).
1.2 Этапы развития программно-целевого планирования в РФ
Внедрение системы программного планирования в бюджетную политику нашей страны можно условно разделить на три этапа.
В 1995 году постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. №594 был утвержден Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация. С этого момента в бюджетную практику активно внедрялись целевые программы для решения приоритетных задач государственного развития. Они имели статус межведомственных и принимались на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Однако методология их разработки и реализации не в полной мере отвечала принципам программно-целевого метода планирования. Цели ряда целевых программ излагались обтекаемо, планируемые результаты не были оцифрованы; ответственность за реализацию программ была размыта между различными исполнителями, мероприятия не отличались новизной. В результате финансирование целевых программ обрело характер дополнительного к сметному финансированию принятых обязательств.
Второй этап правового развития бюджетирования, ориентированного на результат охватывает период с 2004 по 2009 годы. 22 мая 2004 года была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годы, суть которой заключалась в переходе от «управления бюджетными ресурсами (расходами)»5 к «управлению результатами»5. 26 апреля 2007 г. Федеральным законом №63-ФЗ были внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ в части включения самостоятельной статьи, посвященной ведомственным программам (ст. 179.3), в результате чего были созданы предпосылки раздельного регулирования ведомственных и долгосрочных целевых программ, что привело к еще большей правовой неопределенности в сфере программного планирования. Кроме того, был значительно сокращен круг целевых программ, которые интегрировались в бюджетный процесс. Согласно БК РФ, действовавшему в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. №63-ФЗ, лишь долгосрочные целевые программы должны были отражаться в бюджетах с присвоением им кодов целевых статей (ст. 21 БК РФ), только по таким программам должна была проводиться оценка эффективности (ст. 179 БК РФ). Упрощенный процесс реализации ведомственных программ, не требующий межведомственного взаимодействия, делал их более предпочтительными для разработчиков и исполнителей. Поэтому бюджетное регулирование и оценка эффективности коснулись незначительного круга действовавших на тот момент целевых программ.
Третий этап внедрения программного планирования (с 2010 г. по настоящее время) характеризуется процессами окончательного перехода к программному формату бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на основе государственных (муниципальных) программ. Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р предусмотрено программно-целевое представление проекта федерального бюджета с 2012 года. Федеральным законом от 4 октября 2014 г. №283-ФЗ внесены изменения в ст. 192 БК РФ (предусмотрено, что вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете вносятся паспорта (проекты паспортов) государственных программ Российской Федерации). В результате изменений 7 мая 2013 г. в БК РФ появилась специальная статья, посвященная государственным программам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальным программам (ст. 179).
На сегодняшний день утверждены перечни государственных (муниципальных) программ, порядок их разработки, реализации и оценки эффективности на всех уровнях бюджетной системы РФ. Утверждены также сами государственные (муниципальные) программы.
1.3 Зарубежный опыт программно-целевого планирования
Организация экономического сотрудничества и развития (OECD) в своем глоссарии определяет программное бюджетирование как «процесс, применяющий анализ затрат и выгод для принятия решений, который приводит к распределению расходов по программам и оценке результатов выполнения программ по отношению к поставленным целям»6.
Программно-целевой подход используется на протяжении многих лет в большинстве развитых стран мира. В их числе Канада, Япония, Южная Корея, Австрия, Германия, Франция, Финляндия, США и пр. Механизмы, форма программно-целевых инструментов в этих странах отличаются и во многом зависят от исторически сложившихся социально-экономических условий.
В США концепция программно-целевого бюджетирования прошла несколько этапов.
В Великобритании в начале XX в. была разработана первая социальная программа, которая предусматривала общественные работы с целью борьбы с безработицей. Более широко методы государственного экономического программирования Британия начала применять в послевоенный период.
Во Франции элементы государственного программирования использовались еще в 1920-х годах,
например, программа оздоровления сельского хозяйства («план Тардье»), программа борьбы с безработицей («план Марке»), план социально-экономического развития страны. Однако они так и не
были полностью реализованы. В 1984
1988 годах элементами программного планирования во Франции были составляемые исходя из имеющихся проблем планы развития по различным направлениям.
Система государственного программирования Японии представлена тремя горизонтами планирования: долгосрочное (более 5 лет: «план Танака», «Третий комплексный план национального развития»), среднесрочное (до 5 лет) и краткосрочные программы на один год.
Правительства различных стран разрабатывают модели и стандарты управления государственными программами, способные не только регламентировать процесс управления ими, но и, что немаловажно, способные выявлять уникальные проблемы, возникающие в процессе их реализации. Так, в США примерно 50 % государственных расходов осуществляется программно-целевым методом, во Франции до 80 %
2 Анализ и оценка эффективности реализации муниципальных программ города Нижнего Новгорода
2.1 Структура и этапы работы с муниципальными программами города Нижнего Новгорода
В соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» достижение стратегических целей и решение приоритетных задач государственной политики в сфере социально-экономического развития и национальной безопасности осуществляется на основе реализации государственных (муниципальных) программ, перечень которых утверждается правовым актом. На территории города Нижнего Новгорода действует 24 муниципальные программы. Их Перечень утвержден постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 08.07.2014 №2542 (в ред. от 07.03.2019).
Основным документом, который регламентирует разработку и реализацию муниципальных программ города Нижнего Новгорода является постановление администрации г. Н.Новгорода от 08.04.2014 №1228 (ред. от 24.07.2019) «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ города Нижнего Новгорода и Методических рекомендаций по разработке и реализации муниципальных программ города Нижнего Новгорода».
Согласно данному Порядку муниципальная программа – это документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития города Нижнего Новгорода.
Так как законодательно основные критерии оценки не закреплены, в общем случае предметом оценки являются ключевые параметры программы.
В качестве таких параметров могут использоваться:
- результативность программы (объем выполненных мероприятий);
- эффективность механизма выполнения программы (финансовая дисциплина, соблюдение сроков);
- социально-экономический эффект, оказываемый программой на развитие территории (соответствие фактических значений показателей эффекта целевым);
- соответствие программы интересам общества и так далее.
В теории эффективность реализации программы должна оценивать соотношение результатов и затраченных на их достижение ресурсов. Это позволяет судить не только о результативности реализации программы, но и рассчитывает стоимость достигнутых результатов, что предоставляет более полную и взвешенную информацию относительно целесообразности реализации программы на предварительной стадии оценки и результатов реализации на конечной стадии.
В связи с тем, что бюджетные программы направлены на реализацию расходных обязательств государства (региона, муниципалитета) в сфере социально-экономического развития общества, под выгодами от реализации программы понимают совокупность общественно-значимых результатов.
Показатель общественно-значимых результатов называется индикатор, он количественно оценивает изменение состояния целевой группы, на которую направлена деятельность государственного и муниципального управления. Данный вид показателей наиболее полно и объективно отражает необходимость и приоритетность реализации программы.
Согласно общепринятым подходам индикаторы должны отвечать ряду требований:
-
измеримость - показатель поддается измерению в неизменных единицах; -
обоснованность - показатель отражает максимально полно то, что необходимо оценить; -
однозначность - показатель имеет четкое, общепринятое определение и единицы измерения; -
устойчивость - в ходе оценки доступны временные срезы данных по показателю; -
доступность - данные, необходимые для расчета показателя, доступны в традиционных источниках информации; -
достижимость - поставленное целевое значение показателя может быть достигнуто с использованием имеющихся ресурсов; -
привязанность к определенному отчетному периоду; -
специфичность и конкретность - показатель относится к конкретной организации или программе.
Кроме индикаторов для оценки можно использовать показатели непосредственных результатов – это объем выполненных мероприятий. Для сравнения и ранжирования программ используются также сопоставимые показатели (денежные единицы, коэффициенты, проценты).
1.2 Этапы развития программно-целевого планирования в РФ
Внедрение системы программного планирования в бюджетную политику нашей страны можно условно разделить на три этапа.
В 1995 году постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. №594 был утвержден Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация. С этого момента в бюджетную практику активно внедрялись целевые программы для решения приоритетных задач государственного развития. Они имели статус межведомственных и принимались на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Однако методология их разработки и реализации не в полной мере отвечала принципам программно-целевого метода планирования. Цели ряда целевых программ излагались обтекаемо, планируемые результаты не были оцифрованы; ответственность за реализацию программ была размыта между различными исполнителями, мероприятия не отличались новизной. В результате финансирование целевых программ обрело характер дополнительного к сметному финансированию принятых обязательств.
Второй этап правового развития бюджетирования, ориентированного на результат охватывает период с 2004 по 2009 годы. 22 мая 2004 года была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годы, суть которой заключалась в переходе от «управления бюджетными ресурсами (расходами)»5 к «управлению результатами»5. 26 апреля 2007 г. Федеральным законом №63-ФЗ были внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ в части включения самостоятельной статьи, посвященной ведомственным программам (ст. 179.3), в результате чего были созданы предпосылки раздельного регулирования ведомственных и долгосрочных целевых программ, что привело к еще большей правовой неопределенности в сфере программного планирования. Кроме того, был значительно сокращен круг целевых программ, которые интегрировались в бюджетный процесс. Согласно БК РФ, действовавшему в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. №63-ФЗ, лишь долгосрочные целевые программы должны были отражаться в бюджетах с присвоением им кодов целевых статей (ст. 21 БК РФ), только по таким программам должна была проводиться оценка эффективности (ст. 179 БК РФ). Упрощенный процесс реализации ведомственных программ, не требующий межведомственного взаимодействия, делал их более предпочтительными для разработчиков и исполнителей. Поэтому бюджетное регулирование и оценка эффективности коснулись незначительного круга действовавших на тот момент целевых программ.
Третий этап внедрения программного планирования (с 2010 г. по настоящее время) характеризуется процессами окончательного перехода к программному формату бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на основе государственных (муниципальных) программ. Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р предусмотрено программно-целевое представление проекта федерального бюджета с 2012 года. Федеральным законом от 4 октября 2014 г. №283-ФЗ внесены изменения в ст. 192 БК РФ (предусмотрено, что вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете вносятся паспорта (проекты паспортов) государственных программ Российской Федерации). В результате изменений 7 мая 2013 г. в БК РФ появилась специальная статья, посвященная государственным программам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальным программам (ст. 179).
На сегодняшний день утверждены перечни государственных (муниципальных) программ, порядок их разработки, реализации и оценки эффективности на всех уровнях бюджетной системы РФ. Утверждены также сами государственные (муниципальные) программы.
1.3 Зарубежный опыт программно-целевого планирования
Организация экономического сотрудничества и развития (OECD) в своем глоссарии определяет программное бюджетирование как «процесс, применяющий анализ затрат и выгод для принятия решений, который приводит к распределению расходов по программам и оценке результатов выполнения программ по отношению к поставленным целям»6.
Программно-целевой подход используется на протяжении многих лет в большинстве развитых стран мира. В их числе Канада, Япония, Южная Корея, Австрия, Германия, Франция, Финляндия, США и пр. Механизмы, форма программно-целевых инструментов в этих странах отличаются и во многом зависят от исторически сложившихся социально-экономических условий.
В США концепция программно-целевого бюджетирования прошла несколько этапов.
-
Впервые сформирован программно-целевой бюджет в 1950 г. (все виды деятельности сгруппированы в программы, ориентированные на достижение определенных социально значимых целей). -
В 1962 г. появилась система распределения ресурсов по целям, которая давала возможность сравнивать альтернативные способы выполнения поставленных задач и выбирать лучший. -
В 1978 г. был принят закон «О реформировании общественных услуг», который вводил систему поощрения работников за успешное выполнение их функций на основе индикаторов.
Результатом его внедрения стало повышение ответственности всех сотрудников за достижение целей. -
Следующим шагом была разработка бюджета на нулевой основе, то есть при составлении проекта бюджета распределение средств между статьями начиналось «с чистого листа», без учета плановых и фактических данных прошлых периодов. Это позволяло выявить и устранить лишние расходы, которые переходят из года в год.
В Великобритании в начале XX в. была разработана первая социальная программа, которая предусматривала общественные работы с целью борьбы с безработицей. Более широко методы государственного экономического программирования Британия начала применять в послевоенный период.
Во Франции элементы государственного программирования использовались еще в 1920-х годах,
например, программа оздоровления сельского хозяйства («план Тардье»), программа борьбы с безработицей («план Марке»), план социально-экономического развития страны. Однако они так и не
были полностью реализованы. В 1984
1988 годах элементами программного планирования во Франции были составляемые исходя из имеющихся проблем планы развития по различным направлениям.
Система государственного программирования Японии представлена тремя горизонтами планирования: долгосрочное (более 5 лет: «план Танака», «Третий комплексный план национального развития»), среднесрочное (до 5 лет) и краткосрочные программы на один год.
Правительства различных стран разрабатывают модели и стандарты управления государственными программами, способные не только регламентировать процесс управления ими, но и, что немаловажно, способные выявлять уникальные проблемы, возникающие в процессе их реализации. Так, в США примерно 50 % государственных расходов осуществляется программно-целевым методом, во Франции до 80 %
2 Анализ и оценка эффективности реализации муниципальных программ города Нижнего Новгорода
2.1 Структура и этапы работы с муниципальными программами города Нижнего Новгорода
В соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» достижение стратегических целей и решение приоритетных задач государственной политики в сфере социально-экономического развития и национальной безопасности осуществляется на основе реализации государственных (муниципальных) программ, перечень которых утверждается правовым актом. На территории города Нижнего Новгорода действует 24 муниципальные программы. Их Перечень утвержден постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 08.07.2014 №2542 (в ред. от 07.03.2019).
Основным документом, который регламентирует разработку и реализацию муниципальных программ города Нижнего Новгорода является постановление администрации г. Н.Новгорода от 08.04.2014 №1228 (ред. от 24.07.2019) «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ города Нижнего Новгорода и Методических рекомендаций по разработке и реализации муниципальных программ города Нижнего Новгорода».
Согласно данному Порядку муниципальная программа – это документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития города Нижнего Новгорода.