Файл: 1. Понятие и сущность коррупции Цель рассмотреть основные концептуальные подходы к сущности коррупции, определить основания типологии коррупционных отношений и последствия коррупционных трансакций.doc
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2023
Просмотров: 231
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Тема 3. Правовые основы противодействия коррупции
Цель: изучение содержания нормативных актов, составляющих систему правового регулирования процессов противодействия коррупции в России.
Внедрение современных механизмов противодействия коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления является достаточно молодым направлением реформ государственного и муниципального управления в России и связано, в первую очередь, с реализацией административной реформы, принятием национального плана противодействия коррупции и формированием системы антикоррупционного законодательства.
Необходимость модернизации антикоррупционного законодательства с использованием комплексного, межотраслевого подхода отмечал во вступительном слове на совещании по проблемам противодействия коррупции 19 мая 2008 г. Д.А. Медведев. Он, в частности, заявил, что необходимо закрыть те пробелы и неопределённости, которые существуют в законодательстве в этой сфере.
Действительно, для России была важна не просто разработка закона о мерах по борьбе с коррупцией, а создание системы законодательного обеспечения противодействия коррупции.
Первым нормативным актом, призванным регулировать борьбу с коррупцией в России явился Указ Президента от 4 апреля 1992 г. № 361 "О борьбе с коррупцией в системе органов государственной службы".
Этот указ установил основные принципы защиты от коррупции деятельности должностных лиц властных органов государства:1
1. Запрет служащим государственного аппарата:
— заниматься предпринимательской деятельностью;
— оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения;
— выполнять иную оплачиваемую работу (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности);
— быть участником хозяйственных обществ и товариществ.
2. Установление для государственных служащих обязательного представления декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах.
Нарушение указанных требований влечет освобождение от занимаемой должности иную ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Указ Президента России "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы", несмотря на свою своевременность и важность, не был лишен известных дефектов (узость круга решаемых вопросов, недостаточная проработанность с точки зрения юридической техники и др.). Отсутствие проработанного механизма реализации Указа и контроля за его выполнением создавало серьезные препятствия эффективному применению как самого указа, так и всего существовавшего на тот момент законодательства по борьбе с коррупцией.
Принятые в дальнейшем государственные нормативные акты расширили установленные этим указом правила. Например, Указ Президента от 2 июля 1993 года № 981 "О загранкомандировках должностных лиц центральных федеральных органов исполнительной власти" запретил поездки за границу должностных лиц и ответственных работников центральных федеральных органов исполнительной власти, а также руководителей и должностных лиц Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации за счет принимающей стороны либо за счет предприятий, учреждений, организаций и граждан.
Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22 марта 1991 г. закрепил специальную норму следующего содержания: "Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации". Аналогичная норма содержится в ст. 15 действующего Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции"2.
Пункт 4 ст. 66 Гражданского Кодекса запретил государственным органам и органам местного самоуправления выступать участниками хозяйственных обществ и товариществ, если иное специально не установлено законом.
Законопроекты, направленные на формирование системы антикоррупционных мер, рассматриваются в Федеральном Собрании Российской Федерации с середины 1990-х годов. Федеральный закон «О борьбе с коррупцией» принимался Государственной Думой, одобрялся Советом Федерации и дважды в декабре 1995 года и в декабре 1997 года отклонялся Президентом РФ. Законопроект был направлен на формирование организационных и правовых механизмов, обеспечивающих ликвидацию причин и условий появления коррупции, на закрепление основных начал (принципов) организации, формирования и деятельности государственных органов, препятствующих возникновению коррупции, а также на выявление, предупреждение и пресечение правонарушений, связанных с коррупцией, на устранение их последствий и наказание виновных. Очевидно, настолько масштабное регулирование было невозможно в рамках одного закона и требовало комплексного подхода в разработке необходимых изменений законодательства, включая Уголовный, Гражданский кодексы и Кодекс об административных правонарушениях.
Внесенный же в те же годы в Государственную Думу президентский вариант аналогичного законопроекта был подготовлен на низком профессиональном уровне и также не имел успеха. Впоследствии в Государственной Думе предпринимались попытки принятия законов "О противодействии коррупции" и "Основы законодательства об антикоррупционной политике", что также не увенчалось успехом.
Позднее проект закона "О борьбе с коррупцией" был подготовлен во фракции СПС Госдумы РФ, вынесен на обсуждение в 2001 г., но не прошёл первых чтений. Законопроект был подготовлен как акт прямого действия, который непосредственно позволяет привлекать лиц, виновных в коррупционных правонарушениях, к дисциплинарной, гражданско-правовой и административной ответственности. Уголовная ответственность и наказание должны наступать по соответствующим статьям Уголовного кодекса. Закон, кроме того, должен содержать нормы непрямого действия, устанавливающие антикоррупционные основы законодательства РФ. Важный принцип, который заложен в проекте и должен быть сохранён – принцип открытого и конкурсного распределения государственных ресурсов.3
В 1999 г. Межпарламентской Ассамблей государств – участников СНГ был принят Модельный закон О борьбе с коррупцией, который направлен на защиту прав и свобод граждан, обеспечение безопасности государства от угроз, вытекающих из проявлений коррупции, обеспечение эффективной деятельности государственных органов, государственных должностных лиц, а также лиц, приравненных к ним, путем предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия коррупционных правонарушений, устранения их последствий и привлечения виновных к ответственности, определяет основные принципы борьбы с коррупцией, устанавливает виды правонарушений, связанных с коррупцией, а также условия наступления ответственности. Закон содержит понятия коррупции ("не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ") и коррупционного правонарушения.
В 2006 г. в России были ратифицированы международные правовые акты в рассматриваемой сфере: Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенция Совета Европы Об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.4
Целями Конвенции ООН являются:
содействие принятию и укрепление мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней;
поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятии мер по возвращению активов;
поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом.
В отношении публичной сферы Конвенция, в частности, предусматривает следующие положения:
Каждое государство-участник стремится в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, создавать, поддерживать и укреплять такие системы приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку гражданских служащих и, в надлежащих случаях, других неизбираемых публичных должностных лиц, которые:
1) основываются на принципах эффективности и прозрачности и на таких объективных критериях, как безупречность работы, справедливость и способности;
2) включают надлежащие процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, которые считаются особенно уязвимыми с точки зрения коррупции, и ротации, в надлежащих случаях, таких кадров на таких должностях;
3) способствуют выплате надлежащего вознаграждения и установлению справедливых окладов с учетом уровня экономического развития государства-участника;
4) способствуют осуществлению образовательных и учебных программ, с тем чтобы такие лица могли удовлетворять требованиям в отношении правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций, а также обеспечивают им специализированную и надлежащую подготовку, с тем чтобы углубить осознание ими рисков, которые сопряжены с коррупцией и связаны с выполнением ими своих функций. Такие программы могут содержать ссылки на кодексы или стандарты поведения в применимых областях.
Каждое государство-участник также рассматривает возможность принятия надлежащих законодательных и административных мер, сообразно целям Конвенции и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, с тем чтобы установить критерии применительно к кандидатам и выборам на публичные должности.
Каждое государство-участник также рассматривает возможность принятия надлежащих законодательных и административных мер, сообразно целям Конвенции и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, с тем чтобы усилить прозрачность в финансировании кандидатур на избираемые публичные должности и, где это применимо, финансировании политических партий.
Каждое государство-участник стремится, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, создавать, поддерживать и укреплять такие системы, какие способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов.
Конвенция Совета Европы обязывает стран-участниц квалифицировать в качестве уголовных преступлений, в соответствии со своим национальным законодательством, такие деяния, как активный и пассивный подкуп широкого круга собственных государственных и иностранных должностных лиц. Участники Конвенции обязуются принимать законодательные и иные меры, дающие все основания осуществлять конфискацию или иным образом изымать орудия совершения уголовных преступлений и доходы от них.
В 2008 г. Президент РФ внес на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ проект Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы "О гражданско-правовой ответственности за коррупцию", принятие которой должно повлечь внесение антикоррупционных норм и в гражданско-правовые отношения.
Введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти предусмотрено в качестве одной из задач административной реформы в Концепции административной реформы в России в 2006-2010 годах, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г.
Программа административной реформы по данному направлению включала следующие мероприятия:
создание специальных антикоррупционных механизмов в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции;
внедрение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность;
создание методических основ оценки коррупциогенности государственных функций;
разработка пакета антикоррупционных нормативных правовых актов;
разработка ведомственных и региональных антикоррупционных программ.
В 2006 г. были подготовлены типовые программы противодействия федеральных органов исполнительной власти и типовые программы противодействия коррупции субъектов Российской Федерации. В предлагаемом виде или с незначительными изменения такие программы принимались в 2007-2008 годах и на федеральном, и на региональном уровне.
Цель: изучение содержания нормативных актов, составляющих систему правового регулирования процессов противодействия коррупции в России.
Внедрение современных механизмов противодействия коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления является достаточно молодым направлением реформ государственного и муниципального управления в России и связано, в первую очередь, с реализацией административной реформы, принятием национального плана противодействия коррупции и формированием системы антикоррупционного законодательства.
Необходимость модернизации антикоррупционного законодательства с использованием комплексного, межотраслевого подхода отмечал во вступительном слове на совещании по проблемам противодействия коррупции 19 мая 2008 г. Д.А. Медведев. Он, в частности, заявил, что необходимо закрыть те пробелы и неопределённости, которые существуют в законодательстве в этой сфере.
Действительно, для России была важна не просто разработка закона о мерах по борьбе с коррупцией, а создание системы законодательного обеспечения противодействия коррупции.
Первым нормативным актом, призванным регулировать борьбу с коррупцией в России явился Указ Президента от 4 апреля 1992 г. № 361 "О борьбе с коррупцией в системе органов государственной службы".
Этот указ установил основные принципы защиты от коррупции деятельности должностных лиц властных органов государства:1
1. Запрет служащим государственного аппарата:
— заниматься предпринимательской деятельностью;
— оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения;
— выполнять иную оплачиваемую работу (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности);
— быть участником хозяйственных обществ и товариществ.
2. Установление для государственных служащих обязательного представления декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах.
Нарушение указанных требований влечет освобождение от занимаемой должности иную ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Указ Президента России "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы", несмотря на свою своевременность и важность, не был лишен известных дефектов (узость круга решаемых вопросов, недостаточная проработанность с точки зрения юридической техники и др.). Отсутствие проработанного механизма реализации Указа и контроля за его выполнением создавало серьезные препятствия эффективному применению как самого указа, так и всего существовавшего на тот момент законодательства по борьбе с коррупцией.
Принятые в дальнейшем государственные нормативные акты расширили установленные этим указом правила. Например, Указ Президента от 2 июля 1993 года № 981 "О загранкомандировках должностных лиц центральных федеральных органов исполнительной власти" запретил поездки за границу должностных лиц и ответственных работников центральных федеральных органов исполнительной власти, а также руководителей и должностных лиц Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации за счет принимающей стороны либо за счет предприятий, учреждений, организаций и граждан.
Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22 марта 1991 г. закрепил специальную норму следующего содержания: "Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации". Аналогичная норма содержится в ст. 15 действующего Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции"2.
Пункт 4 ст. 66 Гражданского Кодекса запретил государственным органам и органам местного самоуправления выступать участниками хозяйственных обществ и товариществ, если иное специально не установлено законом.
Законопроекты, направленные на формирование системы антикоррупционных мер, рассматриваются в Федеральном Собрании Российской Федерации с середины 1990-х годов. Федеральный закон «О борьбе с коррупцией» принимался Государственной Думой, одобрялся Советом Федерации и дважды в декабре 1995 года и в декабре 1997 года отклонялся Президентом РФ. Законопроект был направлен на формирование организационных и правовых механизмов, обеспечивающих ликвидацию причин и условий появления коррупции, на закрепление основных начал (принципов) организации, формирования и деятельности государственных органов, препятствующих возникновению коррупции, а также на выявление, предупреждение и пресечение правонарушений, связанных с коррупцией, на устранение их последствий и наказание виновных. Очевидно, настолько масштабное регулирование было невозможно в рамках одного закона и требовало комплексного подхода в разработке необходимых изменений законодательства, включая Уголовный, Гражданский кодексы и Кодекс об административных правонарушениях.
Внесенный же в те же годы в Государственную Думу президентский вариант аналогичного законопроекта был подготовлен на низком профессиональном уровне и также не имел успеха. Впоследствии в Государственной Думе предпринимались попытки принятия законов "О противодействии коррупции" и "Основы законодательства об антикоррупционной политике", что также не увенчалось успехом.
Позднее проект закона "О борьбе с коррупцией" был подготовлен во фракции СПС Госдумы РФ, вынесен на обсуждение в 2001 г., но не прошёл первых чтений. Законопроект был подготовлен как акт прямого действия, который непосредственно позволяет привлекать лиц, виновных в коррупционных правонарушениях, к дисциплинарной, гражданско-правовой и административной ответственности. Уголовная ответственность и наказание должны наступать по соответствующим статьям Уголовного кодекса. Закон, кроме того, должен содержать нормы непрямого действия, устанавливающие антикоррупционные основы законодательства РФ. Важный принцип, который заложен в проекте и должен быть сохранён – принцип открытого и конкурсного распределения государственных ресурсов.3
В 1999 г. Межпарламентской Ассамблей государств – участников СНГ был принят Модельный закон О борьбе с коррупцией, который направлен на защиту прав и свобод граждан, обеспечение безопасности государства от угроз, вытекающих из проявлений коррупции, обеспечение эффективной деятельности государственных органов, государственных должностных лиц, а также лиц, приравненных к ним, путем предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия коррупционных правонарушений, устранения их последствий и привлечения виновных к ответственности, определяет основные принципы борьбы с коррупцией, устанавливает виды правонарушений, связанных с коррупцией, а также условия наступления ответственности. Закон содержит понятия коррупции ("не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ") и коррупционного правонарушения.
В 2006 г. в России были ратифицированы международные правовые акты в рассматриваемой сфере: Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенция Совета Европы Об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.4
Целями Конвенции ООН являются:
содействие принятию и укрепление мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней;
поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятии мер по возвращению активов;
поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом.
В отношении публичной сферы Конвенция, в частности, предусматривает следующие положения:
Каждое государство-участник стремится в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, создавать, поддерживать и укреплять такие системы приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку гражданских служащих и, в надлежащих случаях, других неизбираемых публичных должностных лиц, которые:
1) основываются на принципах эффективности и прозрачности и на таких объективных критериях, как безупречность работы, справедливость и способности;
2) включают надлежащие процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, которые считаются особенно уязвимыми с точки зрения коррупции, и ротации, в надлежащих случаях, таких кадров на таких должностях;
3) способствуют выплате надлежащего вознаграждения и установлению справедливых окладов с учетом уровня экономического развития государства-участника;
4) способствуют осуществлению образовательных и учебных программ, с тем чтобы такие лица могли удовлетворять требованиям в отношении правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций, а также обеспечивают им специализированную и надлежащую подготовку, с тем чтобы углубить осознание ими рисков, которые сопряжены с коррупцией и связаны с выполнением ими своих функций. Такие программы могут содержать ссылки на кодексы или стандарты поведения в применимых областях.
Каждое государство-участник также рассматривает возможность принятия надлежащих законодательных и административных мер, сообразно целям Конвенции и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, с тем чтобы установить критерии применительно к кандидатам и выборам на публичные должности.
Каждое государство-участник также рассматривает возможность принятия надлежащих законодательных и административных мер, сообразно целям Конвенции и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, с тем чтобы усилить прозрачность в финансировании кандидатур на избираемые публичные должности и, где это применимо, финансировании политических партий.
Каждое государство-участник стремится, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, создавать, поддерживать и укреплять такие системы, какие способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов.
Конвенция Совета Европы обязывает стран-участниц квалифицировать в качестве уголовных преступлений, в соответствии со своим национальным законодательством, такие деяния, как активный и пассивный подкуп широкого круга собственных государственных и иностранных должностных лиц. Участники Конвенции обязуются принимать законодательные и иные меры, дающие все основания осуществлять конфискацию или иным образом изымать орудия совершения уголовных преступлений и доходы от них.
В 2008 г. Президент РФ внес на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ проект Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы "О гражданско-правовой ответственности за коррупцию", принятие которой должно повлечь внесение антикоррупционных норм и в гражданско-правовые отношения.
Введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти предусмотрено в качестве одной из задач административной реформы в Концепции административной реформы в России в 2006-2010 годах, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г.
Программа административной реформы по данному направлению включала следующие мероприятия:
создание специальных антикоррупционных механизмов в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции;
внедрение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность;
создание методических основ оценки коррупциогенности государственных функций;
разработка пакета антикоррупционных нормативных правовых актов;
разработка ведомственных и региональных антикоррупционных программ.
В 2006 г. были подготовлены типовые программы противодействия федеральных органов исполнительной власти и типовые программы противодействия коррупции субъектов Российской Федерации. В предлагаемом виде или с незначительными изменения такие программы принимались в 2007-2008 годах и на федеральном, и на региональном уровне.