Файл: 1. Понятие и сущность коррупции Цель рассмотреть основные концептуальные подходы к сущности коррупции, определить основания типологии коррупционных отношений и последствия коррупционных трансакций.doc
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2023
Просмотров: 239
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Тема 4. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов.
Цель: изучение инструментария методики проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов правовых актов.
Одним из наиболее действенных и эффективных инструментов противодействия коррупции в органах государственной власти является антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов.
Необходимость очищения российского законодательства от положений, которые могут быть использованы и используются в коррупционных целях, стала рассматриваться в экспертных кругах в начале 2000-х гг.
В экспертном сообществе России уже к 2003 г. возникло понимание того, что в ситуации системной коррупции, характерной, к сожалению, в настоящее время для России, нельзя ограничиться первым подходом. Были сформулированы – прежде всего, специалистами фонда «Индем», Государственного Университета - Высшая школа экономики, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ - предложения по технологии снижения коррупционных рисков, создаваемых законодательством [1].
Внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов предусматривается в качестве одного из направлений противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти в Концепции административной реформы в РФ в 2006-2010 гг., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г.
20 марта 2006 г. вступил в силу Федеральный закон о ратификации Конвенции ООН против коррупции, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г. Пункт 3 статьи 5 Конвенции устанавливает в рамках политики и практики предупреждения и противодействия коррупции: «Каждое Государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней».
В том же году в Центре стратегических разработок на основе обсуждения проблемы экспертным сообществом была подготовлена и издана обобщающая и систематизирующая эти предложения «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательных актов» [2]. При подготовке Памятки были представлены, проанализированы и публично обсуждены имевшиеся к тому времени по данному направлению разработки представителей и сотрудников ГУ-ВШЭ, Института государства и права РАН, фонда «Индем», Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, а также опыт их применения, в том числе в Счетной палате Российской Федерации. В обсуждениях принимали участие, наряду с уже названными, представители различных заинтересованных организаций: Комиссии Государственной Думы РФ по противодействию коррупции, Минэкономразвития РФ, Центра антикоррупционных исследований и инициатив «ТранспаренсиИнтернешл-Р», Национального антикоррупционного комитета, Института правовых и сравнительных исследований, Международной конфедерации обществ потребителей, Центра экспертизы проблем предпринимательства Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства, Ромир – мониторинг, Российской ассоциации менеджеров, Фонда развития парламентаризма.
Под коррупциогенностью а Памятке понимается заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным проявлениям в процессе реализации таких норм.
Цели анализа коррупциогенности:
выявление в нормативном правовом акте (проекте акта) коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности коррупционных действий или/и решений;
устранение или коррекция коррупционно опасных норм;
рекомендации по включению превентивных антикоррупционных норм.
В Памятке отмечается, что наиболее актуальна антикоррупционная экспертиза в отношении тех актов, которые регулируют контрольные, разрешительные, регистрационные, юрисдикционные полномочия органов государственной власти (государственных служащих) во взаимоотношениях с гражданами и негосударственными юридическими лицами, а также порядок и сроки реализации этих полномочий. В целях анализа коррупциогенности рассматриваются и нормотворческие полномочия.
Под контрольными полномочиями в данном документе понимаются полномочия, осуществляемые в целях проверки законности деятельности (в том числе порядка деятельности) субъектов права (инспекции, ревизии, контроль, надзор).
Под разрешительными полномочиями в данном документе понимаются полномочия, осуществляемые в целях выдачи документов, подтверждающих специальные права на занятие определенной деятельностью (удостоверения, лицензии, аккредитации, сертификаты и т.п.) или на пользование определенными предметами (например, оружием). Сюда же условно можно отнести полномочия, связанные со сдачей государственной собственности в аренду, с приватизацией госсобственности, а также с распределением бюджетных средств (госзакупки и проч.).
Под регистрационными полномочиями в данном документе понимаются полномочия, осуществляемые в целях удостоверения фактов установления, изменения или прекращения правового статуса субъектов (налогоплательщиков, лицензиатов), а также гражданско-правовых сделок и объектов права (недвижимости, автомобилей).
Под юрисдикционными полномочиями в данном документе понимаются полномочия должностных лиц государственных органов, осуществляемые в целях применения мер административно-правовой ответственности (например, наложение административных штрафов).
Под нормотворческими полномочиями в данном документе понимаются полномочия по принятию нормативных правовых актов подзаконного характера, устанавливающих правила поведения для неограниченного круга лиц.
Инструментарий методики первичного анализа коррупциогенности включает:
перечень типичных коррупционных факторов;
описание коррупционных факторов;
рекомендации по обнаружению коррупционных факторов;
описание возможных коррупционных действий и последствий.
Как отмечает В.Н. Южаков, опыт применения Методики показывает, что все описанные в ней типичные коррупционные факторы, к сожалению, регулярно встречаются как в действующих нормативных правовых актах, так и в разрабатываемых проектах нормативных правовых актов. Обнаружение некоторых из них не требует больших усилий, правовой компетентности и знаний в соответствующей сфере правового регулирования. Например, во многих случаях достаточно просто выявляется часто встречающийся коррупционный фактор определение компетенции по формуле «вправе». Во всех случаях, когда орган власти, чиновник «вправе» затребовать безотносительно к конкретным критериям, обстоятельствам дополнительные сведения, документы, продлить или сократить срок рассмотрения, провести проверку..., создаются избыточные возможности административного усмотрения. Возможности, позволяющие оказывать предпочтения «понятливым» гражданам и организациям, создавать дополнительные сложности «непонятливым», побуждать к коррупционному сговору, к даче взятки вполне внешне законными действиями (бездействием) и решениями, остающимися в рамках того, что относится к формуле «вправе». Распространенность этого коррупционного фактора очевидным образом способствует распространенности коррупции. Во многих случаях этот коррупционный фактор может быть обнаружен любым заинтересованным лицом. Относительно просты и рекомендации по его устранению. Чаще всего достаточно заменить норму «вправе» на норму «обязан». Необходима лишь жесткая установка на проведение этой замены, или, шире, на очищение нормативных правовых актов от «взяткоемких» норм.
В других случаях выявление некоторых типичных коррупционных факторов невозможно без определенного уровня правовых и специальных знаний. Например, в отношении коррупционных факторов системного характера: «ложные цели и приоритеты»; «нормативные коллизии»; «навязанная» коррупциогенность.
Не столь простым, как в случае с формулой «вправе», может оказаться и устранение выявленного коррупционного фактора. Например, устранение выявленных коррупционных факторов «наличие пробела в регулировании» или «отсутствие административных процедур» требует иногда разработки не только отдельных норм или статей, но и целых глав нормативного правового акта.
Выявление и устранение типичных коррупционных факторов может сталкиваться и с такой трудностью как нежелание разработчиков или правоприменителей признавать возможность и необходимость коррекции или устранения соответствующих норм. Декларируемым мотивом может быть и традиции (такова сложившаяся практика) и уникальная сложность вопроса (ситуация столь многообразна, что регулированию не подлежит). Но во многих случаях за этой мотивацией легко различается стремление сохранить создаваемую коррупционным фактором возможность административной ренты. [3]
С 2005 г. «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта» использовалась Комиссией Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации по противодействию коррупции для проведения антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов. При поддержке Министерства экономического развития и торговли РФ и Всемирного банка Памятка была адаптирована для осуществления антикоррупционной экспертизы подзаконных нормативных правовых актов как на федеральном, так и на региональном уровне.
Практика проведения антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов подтвердила эффективность и достоверность применявшейся методики первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности законодательных актов.
В 2007 г. экспертами Центра стратегических разработок были подготовлены и размещены на Интернет-сайте обновленные Примерная методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов и Примерный порядок организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, которые послужили основой для разработки соответствующих постановлений Правительства РФ.
В 2007 г. Правительство Российской Федерации поручило Минюсту России совместно с Минэкономразвития России, другими заинтересованными ведомствами и организациями подготовить проект Постановления Правительства РФ, утверждающий Порядок и Методику проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов в органах исполнительной власти на предмет обнаружения и предотвращения появления таких положений, которые могут способствовать коррупции (антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов).
Проект указанного Постановления Правительства РФ и утверждаемых им Методики и Порядка были подготовлены Министерством юстиции России на основе Методики первичного анализа (экспертизы) нормативных правовых актов на коррупциогенность (ЦСР, 2007).
С учетом работы над проектом указанного проекта Постановления Правительства РФ и опыта применения Методики ее разработчиками подготовлены примерные Порядок и Методика, ориентированные на их утверждение нормативными правовыми актами.
Правила и методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции были утверждены Постановлениями Правительства от 5 марта 2009 г. № 195 и 196, соответственно.
Важным шагом к обеспечению обязательности проведения проверки правовых актов и их проектов на коррупциогенность на всех уровнях власти стало принятие 17 июля 2009 г. Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". [4]
Закон устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Под коррупциогенными факторами в Законе понимаются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации:
1) прокуратурой Российской Федерации;
2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции;
3) органами, организациями, их должностными лицами.
Прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке по вопросам, касающимся:
1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства,
Цель: изучение инструментария методики проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов правовых актов.
Одним из наиболее действенных и эффективных инструментов противодействия коррупции в органах государственной власти является антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов.
Необходимость очищения российского законодательства от положений, которые могут быть использованы и используются в коррупционных целях, стала рассматриваться в экспертных кругах в начале 2000-х гг.
В экспертном сообществе России уже к 2003 г. возникло понимание того, что в ситуации системной коррупции, характерной, к сожалению, в настоящее время для России, нельзя ограничиться первым подходом. Были сформулированы – прежде всего, специалистами фонда «Индем», Государственного Университета - Высшая школа экономики, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ - предложения по технологии снижения коррупционных рисков, создаваемых законодательством [1].
Внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов предусматривается в качестве одного из направлений противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти в Концепции административной реформы в РФ в 2006-2010 гг., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г.
20 марта 2006 г. вступил в силу Федеральный закон о ратификации Конвенции ООН против коррупции, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г. Пункт 3 статьи 5 Конвенции устанавливает в рамках политики и практики предупреждения и противодействия коррупции: «Каждое Государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней».
В том же году в Центре стратегических разработок на основе обсуждения проблемы экспертным сообществом была подготовлена и издана обобщающая и систематизирующая эти предложения «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательных актов» [2]. При подготовке Памятки были представлены, проанализированы и публично обсуждены имевшиеся к тому времени по данному направлению разработки представителей и сотрудников ГУ-ВШЭ, Института государства и права РАН, фонда «Индем», Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, а также опыт их применения, в том числе в Счетной палате Российской Федерации. В обсуждениях принимали участие, наряду с уже названными, представители различных заинтересованных организаций: Комиссии Государственной Думы РФ по противодействию коррупции, Минэкономразвития РФ, Центра антикоррупционных исследований и инициатив «ТранспаренсиИнтернешл-Р», Национального антикоррупционного комитета, Института правовых и сравнительных исследований, Международной конфедерации обществ потребителей, Центра экспертизы проблем предпринимательства Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства, Ромир – мониторинг, Российской ассоциации менеджеров, Фонда развития парламентаризма.
Под коррупциогенностью а Памятке понимается заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным проявлениям в процессе реализации таких норм.
Цели анализа коррупциогенности:
выявление в нормативном правовом акте (проекте акта) коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности коррупционных действий или/и решений;
устранение или коррекция коррупционно опасных норм;
рекомендации по включению превентивных антикоррупционных норм.
В Памятке отмечается, что наиболее актуальна антикоррупционная экспертиза в отношении тех актов, которые регулируют контрольные, разрешительные, регистрационные, юрисдикционные полномочия органов государственной власти (государственных служащих) во взаимоотношениях с гражданами и негосударственными юридическими лицами, а также порядок и сроки реализации этих полномочий. В целях анализа коррупциогенности рассматриваются и нормотворческие полномочия.
Под контрольными полномочиями в данном документе понимаются полномочия, осуществляемые в целях проверки законности деятельности (в том числе порядка деятельности) субъектов права (инспекции, ревизии, контроль, надзор).
Под разрешительными полномочиями в данном документе понимаются полномочия, осуществляемые в целях выдачи документов, подтверждающих специальные права на занятие определенной деятельностью (удостоверения, лицензии, аккредитации, сертификаты и т.п.) или на пользование определенными предметами (например, оружием). Сюда же условно можно отнести полномочия, связанные со сдачей государственной собственности в аренду, с приватизацией госсобственности, а также с распределением бюджетных средств (госзакупки и проч.).
Под регистрационными полномочиями в данном документе понимаются полномочия, осуществляемые в целях удостоверения фактов установления, изменения или прекращения правового статуса субъектов (налогоплательщиков, лицензиатов), а также гражданско-правовых сделок и объектов права (недвижимости, автомобилей).
Под юрисдикционными полномочиями в данном документе понимаются полномочия должностных лиц государственных органов, осуществляемые в целях применения мер административно-правовой ответственности (например, наложение административных штрафов).
Под нормотворческими полномочиями в данном документе понимаются полномочия по принятию нормативных правовых актов подзаконного характера, устанавливающих правила поведения для неограниченного круга лиц.
Инструментарий методики первичного анализа коррупциогенности включает:
перечень типичных коррупционных факторов;
описание коррупционных факторов;
рекомендации по обнаружению коррупционных факторов;
описание возможных коррупционных действий и последствий.
Как отмечает В.Н. Южаков, опыт применения Методики показывает, что все описанные в ней типичные коррупционные факторы, к сожалению, регулярно встречаются как в действующих нормативных правовых актах, так и в разрабатываемых проектах нормативных правовых актов. Обнаружение некоторых из них не требует больших усилий, правовой компетентности и знаний в соответствующей сфере правового регулирования. Например, во многих случаях достаточно просто выявляется часто встречающийся коррупционный фактор определение компетенции по формуле «вправе». Во всех случаях, когда орган власти, чиновник «вправе» затребовать безотносительно к конкретным критериям, обстоятельствам дополнительные сведения, документы, продлить или сократить срок рассмотрения, провести проверку..., создаются избыточные возможности административного усмотрения. Возможности, позволяющие оказывать предпочтения «понятливым» гражданам и организациям, создавать дополнительные сложности «непонятливым», побуждать к коррупционному сговору, к даче взятки вполне внешне законными действиями (бездействием) и решениями, остающимися в рамках того, что относится к формуле «вправе». Распространенность этого коррупционного фактора очевидным образом способствует распространенности коррупции. Во многих случаях этот коррупционный фактор может быть обнаружен любым заинтересованным лицом. Относительно просты и рекомендации по его устранению. Чаще всего достаточно заменить норму «вправе» на норму «обязан». Необходима лишь жесткая установка на проведение этой замены, или, шире, на очищение нормативных правовых актов от «взяткоемких» норм.
В других случаях выявление некоторых типичных коррупционных факторов невозможно без определенного уровня правовых и специальных знаний. Например, в отношении коррупционных факторов системного характера: «ложные цели и приоритеты»; «нормативные коллизии»; «навязанная» коррупциогенность.
Не столь простым, как в случае с формулой «вправе», может оказаться и устранение выявленного коррупционного фактора. Например, устранение выявленных коррупционных факторов «наличие пробела в регулировании» или «отсутствие административных процедур» требует иногда разработки не только отдельных норм или статей, но и целых глав нормативного правового акта.
Выявление и устранение типичных коррупционных факторов может сталкиваться и с такой трудностью как нежелание разработчиков или правоприменителей признавать возможность и необходимость коррекции или устранения соответствующих норм. Декларируемым мотивом может быть и традиции (такова сложившаяся практика) и уникальная сложность вопроса (ситуация столь многообразна, что регулированию не подлежит). Но во многих случаях за этой мотивацией легко различается стремление сохранить создаваемую коррупционным фактором возможность административной ренты. [3]
С 2005 г. «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта» использовалась Комиссией Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации по противодействию коррупции для проведения антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов. При поддержке Министерства экономического развития и торговли РФ и Всемирного банка Памятка была адаптирована для осуществления антикоррупционной экспертизы подзаконных нормативных правовых актов как на федеральном, так и на региональном уровне.
Практика проведения антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов подтвердила эффективность и достоверность применявшейся методики первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности законодательных актов.
В 2007 г. экспертами Центра стратегических разработок были подготовлены и размещены на Интернет-сайте обновленные Примерная методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов и Примерный порядок организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, которые послужили основой для разработки соответствующих постановлений Правительства РФ.
В 2007 г. Правительство Российской Федерации поручило Минюсту России совместно с Минэкономразвития России, другими заинтересованными ведомствами и организациями подготовить проект Постановления Правительства РФ, утверждающий Порядок и Методику проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов в органах исполнительной власти на предмет обнаружения и предотвращения появления таких положений, которые могут способствовать коррупции (антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов).
Проект указанного Постановления Правительства РФ и утверждаемых им Методики и Порядка были подготовлены Министерством юстиции России на основе Методики первичного анализа (экспертизы) нормативных правовых актов на коррупциогенность (ЦСР, 2007).
С учетом работы над проектом указанного проекта Постановления Правительства РФ и опыта применения Методики ее разработчиками подготовлены примерные Порядок и Методика, ориентированные на их утверждение нормативными правовыми актами.
Правила и методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции были утверждены Постановлениями Правительства от 5 марта 2009 г. № 195 и 196, соответственно.
Важным шагом к обеспечению обязательности проведения проверки правовых актов и их проектов на коррупциогенность на всех уровнях власти стало принятие 17 июля 2009 г. Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". [4]
Закон устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Под коррупциогенными факторами в Законе понимаются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации:
1) прокуратурой Российской Федерации;
2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции;
3) органами, организациями, их должностными лицами.
Прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке по вопросам, касающимся:
1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства,