Файл: 1. Понятие и сущность коррупции Цель рассмотреть основные концептуальные подходы к сущности коррупции, определить основания типологии коррупционных отношений и последствия коррупционных трансакций.doc

законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;

3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции проводит антикоррупционную экспертизу:

1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;

2) проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов - при проведении их правовой экспертизы;

3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации;

4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – при мониторинге их применения.

Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.

Независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) также может проводиться институтами гражданского общества и гражданами в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств.

---

Принятие Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" потребовало приведение в соответствие с ним утвержденных Правительством РФ методики и правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В результате в новой методике была уточнена классификация коррупциогенных факторов, и, кроме того, некоторые из них были исключены из методики.

В настоящее время прокуратура Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, иные органы власти и их должностными лица, а также независимые эксперты при проведении антикоррупционной экспертизы используют методику, утвержденную Постановлением Правительство Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Методика предусматривает две группы коррупциогенных факторов:

1. Коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. К ним относятся:

а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц);

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

---

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага);

и) нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

2. Коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. Таковыми являются:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

б) злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) являются:

1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;

2) оценка нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;

3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);

4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);

---

5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц.

Антикоррупционная экспертиза проводится согласно методике, установленной Правительством РФ. Основной задачей применения методики является обеспечение проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в документах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и предотвращения включения в них указанных положений.

Эффективность проведения экспертизы на коррупциогенность определяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью результатов. Для обеспечения системности, достоверности и проверяемости результатов экспертизы на коррупциогенность необходимо проводить экспертизу каждой нормы проекта документа на коррупциогенность и излагать ее результаты единообразно с учетом состава и последовательности коррупционных факторов.

По результатам экспертизы на коррупциогенность составляется экспертное заключение, в котором отражаются все выявленные положения проекта документа, способствующие созданию условий для проявления коррупции, с указанием структурных единиц проекта документа (разделы, главы, статьи, части, пункты, подпункты, абзацы) и соответствующих коррупционных факторов.

В экспертном заключении могут быть отражены возможные негативные последствия сохранения в проекте документа выявленных коррупционных факторов.

Выявленные при проведении экспертизы на коррупциогенность положения, не относящиеся в соответствии с настоящей методикой к коррупционным факторам, но которые могут способствовать созданию условий для проявления коррупции, указываются в экспертном заключении.

При проведении антикоррупционной экспертизы необходимо пользоваться рассмотренным в предыдущей теме перечнем и описанием основных коррупциогенных факторов, содержащимися в методике, утвержденной Постановлениями Правительства от 26 февраля 2010 г. № 96.

Вместе с тем целесообразно использовать и опыт, накопленный экспертами в сфере антикоррупционной экспертизы. В предлагаемой таблице содержатся примеры типичных коррупционных факторов нормативных правовых актов и их проектов, составленные по материалам антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов Южаковым В.Н.[5]

---

Типичный коррупционный фактор,  проявление коррупциогенности	Пример	Возможные коррупционные проявления
А. Коррупционные факторы,  связанные с реализацией полномочий органа власти.
1. Широта дискреционных полномочий	Государственная услуга в виде денежных выплат (социальные пособия, субсидии и другие выплаты), в виде натуральной помощи (топливо, продукты питания, одежда, обувь и другие виды натуральной помощи) оказывается единовременно или в течение периода не менее трёх месяцев. (Проект административного регламента департамента социального развития Тульской области по предоставлению государственной услуги по оказанию государственной социальной помощи, п.22)	Служащему фактически предоставляются альтернативные полномочия по выбору сроков оказания социальной помощи. Нетрудно предположить, что такой выбор может быть «простимулирован».
2. Определение компетенции по формуле «вправе»	Федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма вправе отозвать у туроператора свидетельство в случае… (проект ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», ст.4.2)	Полномочие может реализовываться в зависимости от усмотрения органа.
3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации его права	Основанием для начала выдачи документов является …предоставление  документа, подтверждающего уплату государственной пошлины за предоставление лицензии. (Проект административного регламента предоставления государственной услуги по лицензированию заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов в Томской области, п. 79)	Согласно тексту регламента, данный документ уже был предоставлен на стадии приема документов (его у заявителя просто нет). Возникает возможность формально требовать его или «избежать» точного выполнения данного пункта.
4. Злоупотребление правом заявителя	Участник размещения заказа, подавший заявку на участие в конкурсе, вправе изменить или отозвать заявку на участие в конкурсе в любое время до момента вскрытия конкурсной комиссией конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе.  (ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», ст.25 ч.9)	Право участника изменить заявку может быть использовано для коррупционного сговора (ему подскажут, как правильно заполнить заявку, он внесет в нее «необходимые» изменения). Без четкой регламентации процедуры и фиксации процедуры это коррупциогенно.
5. Выборочное изменение объема прав	Проектирование и строительство прямоточных систем технического водоснабжения, как правило, не допускаются. Проектирование и строительство таких систем разрешаются в исключительных случаях при положительном заключении государственной экспертизы на предпроектную и проектную документацию и государственной эко­логической экспертизы.  (Водный кодекс РФ 1995 года (утратил силу), ст. 105)	Процедура реализации данной статьи - предоставления исключительного права - зависит от усмотрения служащего. Следует заметить, что в действующей редакции Водного кодекса эта возможность устранена.
6. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.	Федеральные стандарты оценки утверждаются федеральным органом, осуществляющим нормативно-правовое регулирование оценочной деятельности.  (Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», абзац 4 ст.20)	По сравнению с действующей редакцией закона (по которому стандарты утверждает Правительство) происходит необоснованное снижение уровня нормативной регуляции на  ведомственный. В ведомственные акты проще проникают коррупциогенные нормы, кроме того, орган сам будет утверждать нормы, выполнение которых сам же будет контролировать.
7. Юридико-лингвистическая коррупциогенность	Образовательному учреждению выдается лицензия на основе заключения экспертизы. Требования экспертизы не могут превышать среднестатистических показателей для территории, на которой зарегистрировано образовательное учреждение.  (п.10 ст.33 Закона РФ «Об образовании»)	Понятие «среднестатистические показатели» не раскрывается в законе и может трактоваться различно правоприменителями, что дает возможность использования данного обстоятельства в коррупционных целях.
8. Принятие НПА органа исполнительной власти «сверх компетенции»	По упрощенной процедуре могут рассматриваться все заявления (жалобы, претензии), за исключением следующих споров…  (Проект типового регламента по досудебному обжалованию в исполнительных органах государственной власти Иркутской области, п.4.7.6.2)	В условиях отсутствия федерального законодательства об административных процедурах эта норма принимается «сверх компетенции», на подзаконном региональном уровне.
9. Заполнение законодательных пробелов при помощи НПА органа исполнительной власти	Особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.  (ст.120 ГК РФ)	Закона о государственных учреждениях не существует. Этот законодательный пробел заполняется подзаконными актами, в результате чего устанавливаются новые обязательные правила поведения, а правовые режимы учреждений существенно различаются.
Б. Коррупционные факторы,  связанные с наличием правовых пробелов.
10. Наличие пробела в регулировании	В случае несогласия с заключением военно-врачебной комиссии военнослужащие, граждане, подлежащие призыву на военную службу и поступающие на военную службу по контракту, имеют право на производство независимой медицинской экспертизы в соответствии со статьей 53 настоящих Основ и (или) обжалование заключений военно-врачебных комиссий в судебном порядке.  (Основы законодательства об охране здоровья граждан, ст.25)		Производство независимой медицинской экспертизы не регулируется на уровне нормативных актов. В Положении о военно-врачебной экспертизе производство независимой экспертизы не предусмотрено. Этот вопрос, равно как порядок учета результатов независимой экспертизы образуют пробел, заполняемый дискреционно.
11. Отсутствие административных процедур	Аннулирование лицензии осуществляется в судебном порядке по иску лицензирующего органа в случае обнаружения недостоверных данных в документах, послуживших основанием для принятия решения о выдаче лицензии. (Проект ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и пари и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», подп.1) п.1 ст.23)		Отсутствие процедуры обнаружения недостоверных данных (в результате проверки, по «наводке») делает возможными заказы на такие проверки и иски, а также торг за «необнаружение».
12. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур	Научные и иные организации, ученые и специалисты привлекаются Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития для проведения экспертизы качества, эффективности и безопасности лекарственных средств на основе договоров или на иных основаниях в соответствии с законодательством Российской Федерации. Порядок оплаты работы экспертных организаций (экспертов) определяется условиями соответствующих договоров.  (Проект административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по организации проведения экспертизы качества, эффективности и безопасности лекарственных средств, п.1.5)		В регламенте не устанавливаются какие бы то ни было критерии отбора экспертов, нейтрализации возможных предпочтений в выборе экспертов Службой, возможности конкурсного отбора экспертов, размера и порядка их оплаты. Это обстоятельство делает потенциально коррупционной всю процедуру назначения и проведения экспертизы, поскольку при таких обстоятельствах результат экспертизы может быть «запланирован». Таким образом, регламент санкционирует произвольный, ничем не обоснованный и пристрастный выбор экспертов.
13. Отсутствие запретов и ограничений для служащих в конкретной сфере деятельности	В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом. (ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», ст.17)		Законом отменен прежний запрет  заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. Между тем, к нему стоит вернуться, в первую очередь, в потенциально коррупциогенных сферах (управление публичным имуществом, налоговые, бюджетные, таможенные отношения), иначе занятие другой оплачиваемой деятельностью может прикрывать устойчивые коррупционные отношения.
14. Отсутствие ответственности служащих	Начальник управления Федеральной службы, отвечающего за государственную регистрацию лекарственных средств, с учетом положений настоящего Регламента принимает решение о применении или не применении ускоренной процедуры рассмотрения документов. О принятом решении организация информируется в письменной форме.  (Проект административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по государственной регистрации лекарственных средств, п.3.3.4).		Одной из разновидностей отсутствия ответственности служащих является отсутствие возможности обжалования их действий, что поощряет безнаказанную произвольность усмотрения.
15. Отсутствие контроля за органами и служащими	Распределение разрешений на открытие игорных заведений по муниципальным образованиям осуществляется уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации вне зависимости от численности населения, проживающего на территории каждого конкретного муниципального образования, с учетом предложений органов местного самоуправления.  (Проект ФЗ о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и пари, доработанный после 1 чтения)		Учитывая, что данная норма затрагивает непосредственно интересы населения, для дополнительного предупреждения коррупции целесообразно предусмотреть возможность общественного контроля.
16. Нарушение режима прозрачности информации	Проектом Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» предусмотрен целый ряд изменений, по которым слово "опубликования" заменияется словами "размещения на официальном сайте".		В результате подобных изменений сужается круг источников опубликования. В настоящих условиях необходимо существование и распространение информации в двух формах – традиционной бумажной и электронной. Нельзя обязывать участников торгов использовать только электронные средства коммуникации. Поэтому должно предусматриваться опубликование всеми существующими способами.
В. Коррупционные факторы системного характера
17. Ложные цели и приоритеты	Проектом Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»» предлагается исключить из системы государственного контроля ЕГАИС внутренний оборот спирта, а саму систему существенно сузить (оставить только при производстве спирта)		Законопроект преследует ложные цели и приоритеты, противоречащие тем, что закреплены действующим законом (ст.1 ФЗ: Государственное регулирование в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции направлено на защиту экономических интересов Российской Федерации, обеспечение нужд потребителей в указанной продукции, а также на повышение ее качества и проведение контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области). Свертывание системы ЕГАИС меняет концепцию закона (ставит иной приоритет), а исключение из контроля внутреннего оборота – его конструкцию.
18. Нормативные коллизии	Государственная регистрация лекарственного средства осуществляется на имя юридического лица, образованного в соответствии с законодательством Российской Федерации, и являющегося разработчиком лекарственного средства или обладающего правами собственника на лекарственное средство.  (Проект административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по государственной регистрации лекарственных средств, п.1.4)		Согласно ст.19 ФЗ «О лекарственных средствах»  регистрацию осуществляет организация-разработчик лекарственного средства или другое юридическое лицо по поручению организации-разработчика лекарственного средства. Тем самым круг заявителей в регламенте сужен по сравнению с законом. Это позволяет исполнителю использовать нормы как закона, так и регламента (в зависимости от предпочтений).
19. «Навязанная» коррупциогенность	В установленном законодательством порядке органами исполнительной власти города Москвы может устанавливаться упрощенный порядок выдачи лицензий субъектам ремесленничества и льготы по уплате лицензионных сборов».  (Закон города Москвы от 16 июня 1999 года «О ремесленной деятельности в городе Москве», ст. 11)		Реализуя названную норму, органы исполнительной власти (причем любые) вольны принимать собственные упрощенные порядки выдачи лицензий, в том числе закрепляя в них уже сложившиеся и функционирующие коррупционные схемы.
Г. Проявления коррупциогенности
20. Формально-техническая коррупциогенность	Обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду  (ФЗ «Об экологической экспертизе, в ред. до 18.12.2006)	Принятие правового акта без такой экспертизы может свидетельствовать о незаконном лоббировании чьих-либо интересов.
21. Непринятие НПА	Финансовое обеспечение мероприятий по оказанию специализированной медицинской помощи, оказываемой федеральными специализированными медицинскими учреждениями, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, в соответствии с настоящими Основами является расходным обязательством Российской Федерации.  (ч.5 ст.40 Основ законодательства об охране здоровья граждан)	До настоящего времени такой перечень не утвержден. На практике это приводит к тому, что в федеральных специализированных медицинских организациях, финансируемых за счет федерального бюджета, с пациентов требуют денежные средства на проведение тех видов специализированной медицинской помощи, которые согласно Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи должны оказываться бесплатно.
22. Нарушение баланса интересов	Предоставление финансовых гарантий не требуется для государственных и муниципальных унитарных предприятий,  а также государственных учреждений, осуществляющих деятельность по организации путешествий в пределах территории Российской Федерации по установленным государством ценам в целях решения социальных задач.  (Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», ст.4.1)	Унитарные предприятия, которые по гражданскому законодательству являются равноправными коммерческими организациями, за деятельность которых государство не несет никакой ответственности (кроме весьма специфичных случаев банкротства), получают необоснованные привилегии.

---