Файл: Тема 10. Лучшие практики управления персоналом на государственной и муниципальной службе Управление персоналом.pdf

Тема 10.
Лучшие практики управления персоналом
на государственной и муниципальной службе
Управление персоналом
государственной и муниципальной
службы
Цели изучения темы:
– Ознакомление с мировым опытом управления персоналом на государственной и муниципальной (общественной) службе;
– Выработка умений адаптации зарубежного опыта управления персоналом для органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации.
Задачи изучения темы:
 проанализировать эволюцию системы управления персоналом государственной службы в Российской Федерации на современном (постсоветском) этапе;
 охарактеризовать круг проблем, связанных с повышением эффективности и результативности управления персоналом государственной службы;
 описать ключевые тенденции развития института государственной службы в мире.
В результате изучения данной темы Вы будете
Знать:
 основные этапы развития института государственной службы в России;
 современные модели организации государственной службы в зарубежных странах.
Уметь:
 извлекать уроки из отечественного и зарубежного опыта реформирования государственной службы.

Владеть:
 навыками анализа предпосылок и основных тенденций развития института государственной службы в России и в мире.
Учебные вопросы темы:
1.
Эволюция развития управления персоналом государственной службы в Российской Федерации.
2.
Проблемы и пути повышения эффективности и результативности управления персоналом государственной службы.
3.
Мировые тенденции развития института государственной службы и трансформация системы управления персоналом в государственных органах ведущих стран мира.
Вопрос 1. Эволюция развития управления персоналом
государственной службы в Российской Федерации.
Институт государственной службы был восстановлен в России после 1991 г. принятием Положения о федеральной государственной службе Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г № 2267). Начиная с этого времени в нашей стране практически не прерывались административные преобразования, а вместе с ними не прерывался и процесс реформирования государственной службы.
Нынешнему этапу реформирования государственной службы положило начало поручение Президента РФ от 24 ноября 2000 г. № ПР-
2331 о подготовке предложений по реформированию государственной службы.
В рамках выполнения данного поручения была разработана и 15 августа 2001 г. утверждена Президентом РФ Концепция реформирования системы государственной службы Российской
Федерации, которая определил основные направления реформы.
Ключевым практическим последствием Концепции стала утвержденная Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 федеральная программа «Реформирование государственной службы
Российской Федерации (2003–2005 годы)» (впоследствии продлевалась
Президентом РФ сначала на 2006–2007, затем – на 2008–2013 гг.). В ней впервые в современной российской практике реформирования государственной службы был применен программно-целевой метод осуществления преобразований.
Программа определила перечень мероприятий по реформированию законодательства о государственной службе и государственные органы, являющиеся основными исполнителями.
В рамках первого этапа реформ было разработано и принято новое законодательство о государственной службе. Основы его были

заложены в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее – Закон № 58-
ФЗ), который пришел на смену Федеральному закону от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской
Федерации».
В Законе № 58-ФЗ заложены основные принципы построения и функционирования государственной службы, сформулированы общие условия государственной службы, а также определены цели системы управления государственной службой. Этим законом предусмотрено, что реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы.
Из трех основополагающих законов о видах государственной службы на сегодня принят Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-
ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
(далее – Закон № 79-ФЗ), вступивший в силу с 1 февраля 2005 г. В целях реализации его основных положений в рамках мероприятий федеральной программы разработано и издано более 20 указов
Президента РФ.
В настоящее время завершен первый этап формирования нормативно- правовой базы государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации – принятие региональных законов о государственной гражданской службе. В настоящее время такие законы действуют во всех субъектах РФ.
Таким образом, был заложен фундамент для системного развития нормативно-правовой базы в сфере государственной службы.
Безусловно, действующий федеральный закон не идеален и нуждается в дальнейшем совершенствовании.
Еще одним важным направлением реформы государственной службы в Российской Федерации является совершенствование управленческих технологий и процессов на государственной службе. В настоящее время государственная служба в России существенно отстает в этом отношении не только от развитых стран, но и от отечественного бизнеса, где серьезно занимаются оптимизацией деловых процессов, внедрением современных управленческих подходов, в том числе механизмов кадрового аудита, а также разработкой и совершенствованием должностных инструкций и иных регламентирующих документов.
Таким образом, развитие института государственной службы в современной России еще далеко не завершено.

Вопрос 2. Проблемы и пути повышения эффективности и
результативности управления персоналом государственной
службы.
Под
эффективностью
в
системе
государственного
управления и государственной службы понимается соответствие результатов деятельности государственных органов тем социальным целям, которые ставятся перед ними обществом.
Действующая Концепция реформирования государственной службы использует применительно к государственной службе термин
«эффективность и результативность».
Эффективностью и результативностью работы организации описывается то, каким образом организация достигает целей посредством постановки задач и реализации соответствующих мероприятий, бюджетного планирования, расходования финансовых средств и использования кадровых ресурсов; таким образом, данным понятием затрагиваются вопросы постановки ожидаемых результатов, управления финансами и кадрами.
Эффективностью и результативностью индивидуального труда описывается то, каким образом отдельный работник выполняет свою работу и получает за нее соответствующее вознаграждение; вследствие чего данным понятием затрагиваются в дополнение к вопросам достижения целей организации такие аспекты, как квалификация, личностные качества, взаимодействие, сотрудничество, работа в коллективе и т.п.
Таким образом, эффективность государственного служащего
– это соответствие профессионального уровня, способностей, личностных и деловых качеств государственного служащего, а также его подхода к выполнению должностных обязанностей и результатов его профессиональной деятельности тем целям, которые ставятся перед ним государственным органом.
В методических рекомендациях по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования практически впервые в правительственных документах даны подходы и понятия эффективности, в том числе:
 экономическая эффективность, под которой понимается соотношение непосредственных результатов деятельности, результатов, планируемых для достижения в рамках тактических задач, программ, программных мероприятий с затратами на их достижение;
 общественная эффективность, под которой понимается соотношение общественно значимого эффекта деятельности
(показатели конечного результата деятельности или его изменения) по отношению к непосредственным показателям деятельности;
 общественно-экономическая эффективность, под которой понимается соотношение величины достигнутого в результате

реализации программы конечного общественно значимого результата и величины затрат на его достижение.
Необходимо отметить, что эффективность на государственной службе должна рассматриваться как социально-экономическая и политическая категория, которая раскрывает взаимосвязь результатов деятельности органов власти, выраженных технико-экономическими характеристиками и социальным результатом. Эффективность органов государственной власти, помимо производительности, характеризуется качеством работ, их сложностью и своевременностью выполнения.
Оценка эффективности представляет собой непрерывный процесс, имеющий своим содержанием: выбор системы показателей эффективности, разработку стандартов эффективности, измерение показателей эффективности, сопоставление фактического состояния эффективности с требованиями этих стандартов.
Целостное рассмотрение проблемы оценки эффективности в системе государственной службы основано на построении взаимоувязанной системы оценок.
Система управления эффективностью и результативностью, применяемая в настоящее время в большинстве западных стран, представляет собой подход к вопросам государственного управления, который:
 движим этическими принципами, которые рассматривают налогоплательщика в качестве потребителя, а не подданного;
 побуждает правительство ставить перед собой цели и задачи с ощутимыми, видимыми результатами;
 предлагает соответствующую платформу для политических дебатов; обеспечивает необходимой информацией публичное обсуждение действий правительства.
Важное значение в системе управления эффективностью и результативностью на государственной службе имеет то, каким образом формулируются показатели, по которым производится оценка деятельности как государственного органа, так и отдельных государственных служащих.
В связи с этим представляет интерес концепция MORE than
SMART («Более чем Разумный»), в соответствии с которой к формулировке ожидаемых результатов деятельности государственных органов и организаций также может предъявляться ряд требований.

M — minimally
worded
(краткость опре- деления)
Определения ожидаемых результатов должны быть краткими и лишенными профессиональных жаргонизмов, с тем чтобы быть понятными для всех лиц, проявивших интерес к работе организации
O — open
(открытость)
Информация по ожидаемым результатам должна находиться в открытом доступе посредством публикаций в печатных изда- ниях или в Интернете
R — responsive
(чуткость)
Ожидаемые результаты должны отражать политические приоритеты, потребности потребителей услуг и интересы «заинтересо- ванных сторон»
E — energising
(побуждение к действию)
Ожидаемые результаты должны обеспечивать активность участия со стороны руководителей высшего и среднего звена организации, а также ее работников; при этом общие ожидаемые результаты могут быть привязаны к составляющим повседнев- ной деятельности организации
S — specific
(конкретность)
Ожидаемые результаты должны быть конкретными, узконаправленными и правильно сформулированными
M — measurable
(измеримость)
Измеримость означает, что ожидаемые результаты поддаются управлению и не вызывают непонимания при их обсуждении внутри правительственных организаций или при публичных дебатах
A — achievable
(достижимость)
Ожидаемые результаты должны быть амбициозными
— в Великобритании их еще называют
«напрягающими» — но при этом они не должны выходить за рамки возможного; ожидаемые результаты могут быть достижимыми, но при этом нереалистич- ными, чем и определяется необходимость в следующем требова- нии
R — realistic
(реалистичность)
Реалистичными ожидаемыми результатами учитываются кадровые и финансовые ресурсы организации, ее сильные стороны. Кроме того, реалистичными должны быть и сроки реализации.
Ожидаемые результаты должны быть достаточно гибкими, чтобы отражать изменения, происходящие в среде, в которой оперирует организация (например, демографические тенденции, возможности финансирования и т.п.)
T — time-bound
(соотносимость во времени)
Ожидаемые результаты должны быть привязаны к определенным временным рамкам или срокам, в том числе и для сравнительного анализа с предыдущими и последующими периодами
Вопрос 3. Мировые тенденции развития института
государственной службы и трансформация системы управления
персоналом в государственных органах ведущих стран мира.
В ряде зарубежных стран в настоящее время разработаны оригинальные модели и концепции реформирования государственного аппарата, на основе которых проводится работа по повышению эффективности функционирования государственной службы. Поэтому изучение зарубежного опыта играет важное значение в деле построения

собственной системы государственной службы и совершенствования работы с кадрами.
Начало последней волны реформирования государственной службы за рубежом приходится на 1990-е гг. Реформа государственной службы стала приоритетом для многих развивающихся государств.
Они, как правило, осуществляют эту реформу, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран, пытаясь приспособить их к национальным особенностям. Основными целями реформы государственной службы, как правило, являются стремление решить текущие проблемы страны и по возможности решить стратегические задачи – создания службы, которая могла бы быстро адаптироваться к меняющимся внешним условиям2.
Национальные варианты взаимоотношений государственной службы и политики могут найти свое место в некоем континууме, полюсами которого выступают victor spoil system (система распределения государственных должностей среди сторонников победившей партии) и merit system (система распределения государственных должностей в зависимости от личных заслуг, профессионализма). Исследователи также считают, что в истории государственно-политического управления и государственной службы друг друга сменяют две фундаментальные модели – «клиентелистская»
(не проводится разграничения между политической и административной элитами; корпус госслужащих формируется по прихоти пришедших к власти сил; статус госслужащего, его карьерные перспективы законодательно не оформлены; госслужащий всецело зависит от политика; в нем воспитываются такие качества, как конформизм, угодливость) и
«рациональная»
(управление профессионализируется, структурируется и упорядочивается, что приводит к значительной независимости государственной службы от политики, разграничению политической и административной элит, политического и административного управления).
В настоящее время в научных кругах и среди юристов-практиков преобладают две точки зрения на приемлемую для России модель организации государственной гражданской службы. Одни считают необходимым следовать «открытой» англосаксонской модели государственной службы (новый государственный менеджмент).
Другие являются приверженцами «закрытой» модели государственной службы, характерной для стран континентальной Европы. Каждая из названных моделей государственной гражданской службы подразделяется еще на две модели в зависимости от формы государственного устройства: модель государственной службы в федеративных и унитарных государствах.
Таким образом, выделяются четыре модели государственной гражданской службы:
– централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве;

– относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве;
– относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве;
– децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве.
В соответствии с «закрытой» моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется наличием следующих признаков.
1.
Субординационная организация системы государственной службы, подробная нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной службы.
2.
«Закрытая» система подбора кадров на государственную гражданскую службу.
3.
Высокий правовой и социальный статус государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности.
4.
Сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего.
«Открытая» модель государственной гражданской службы характерна для англосаксонских стран. Основные ее черты таковы.
1.
Отсутствие четко организованной системы нормативного правового регулирования служебных отношений.
2.
Открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу.
3.
Зависимость оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного гражданского служащего.
4.
Упрощенная процедура увольнения.
Не менее распространенным является цивилизационный подход, в соответствии с которым выделяются следующие четыре модели государственной службы:
1.
Континентальная, или романо-германская, модель, представленная преимущественно европейскими государствами, странами Латинской Америки, Ближнего Востока, а также франкоговорящими странами Африки, Японией и Индонезией.
2.
Англосаксонская модель (система общего права), к которой относятся англоязычные страны и косвенно все государства
Британского Содружества Наций.
3.
Государственная служба стран исламской ориентации
(Пакистан, Афганистан, Иран, Ирак, ОАЭ, Йемен, Оман и др.).
4.
Трудовая (советская) модель (КНР, Куба, бывший СССР, ряд стран бывшего социалистического лагеря).

Особенности становления и функционирования государственной службы в странах различных государственно-административных систем во многом определяются самой спецификой развития государства и права.
Романо-германская административно-правовая система характеризуется тенденцией к кодификации норм, стремлением к простоте и точности. Государственную службу романо-германских стран можно отнести к карьерному типу, характеризующемуся детальной проработкой нормативных правовых актов, подробной регламентацией повседневной деятельности чиновников, функционированием государственной службы по принципу иерархичности, кастовости и верноподданности государству.
В англосаксонской модели государственной службы ключевую роль играют судебная практика (феномен прецедента) и вопросы процедуры. Юридическая норма рассматривается не столько как общее абстрактное правило поведения, сколько в качестве средства разрешения споров. В отличие от романо-германской системы система общего права имеет преимущественно процедурный и прагматический характер, нежели законодательно-системный. Сама административная культура государственной службы ориентируется в большей степени на индивидуальные решения, общие положения являются производными от личностных моментов.
В целом в англосаксонских странах сильнее развита тенденция
«безгосударственности», государственная власть носит многосоставной, плюралистический характер.
Исламская модель государственной службы характеризуется, с одной стороны, заимствованием многих элементов романо-германской и (в меньшей степени) англосаксонской моделей и, с другой стороны, сохраняющимся значительным влиянием национальных и религиозных традиций.
Что касается трудовой (советской) модели, то отношения по государственной службе в данных странах, как правило, регулируются нормами трудового права и отдельными подзаконными актами, содержащими специфику тех или иных государственных органов.
Заинтересованные в классификации и организации труда государственных служащих государства стремятся к созданию различных профессиональных групп, связанных с проявляемой квалификацией, с одной стороны, и зарплатным диапазоном – с другой.
Обобщая опыт стран Европейского союза (ЕС), можно выделить следующую классификацию персонала государственных органов.
1.
Государственные служащие. Эта группа состоит из всех государственных служащих, связанных с государственной службой на основе акта о назначении и уставными отношениями, регулируемыми административным правом. Положение государственного служащего не обязательно означает, что они работают полный рабочий день на