Файл: Совершенствование организации управления благоустройством и озеленением территории муниципального образования (на примере городского округа Красногорск).docx
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 23.11.2023
Просмотров: 114
Скачиваний: 3
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
-
подготовка и утверждение документов территориального планирования муниципальных районов; -
утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципальных районов; -
утверждение правил землепользования и застройки соответствующих межселенных территорий; -
ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях муниципальных районов и др.
Наконец, третья часть той же статьи посвящена полномочиям органов МСУ городских округов в сфере градостроительной деятельности. В этой части закреплены по сути те же полномочия для городских округов, как выше перечисленные полномочия для муниципальных районов, единственное различие – это наличие вот этого дополнительного вопроса: «ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях городских округов».
Следует отметить, что в соответствии со статьей 5.1 ГрК РФ «в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений ГрК РФ проводятся общественные обсуждения или публичные слушания». При вынесении вышеназванных проектов на рассмотрение на обсуждениях (слушаниях) должна проводиться экспозиция рассматриваемого проекта. В ходе работы экспозиции должны быть организованы консультирование посетителей экспозиции, распространение информационных материалов о проекте, подлежащем рассмотрению. Консультирование посетителей экспозиции осуществляется организатором обсуждений (слушаний): представителями уполномоченного на проведение общественных обсуждений или публичных слушаний органа местного самоуправления или созданного им коллегиального совещательного органа, и (или) разработчика проекта. Участники обсуждений (слушаний) имеют право вносить предложения или замечания, касающиеся такого проекта: если проводятся общественные обсуждения, то корректировки участники могут вносить посредством официального сайта, если проводятся публичные слушания - в письменной или в устной форме в ходе проведения собрания. Также участники могут внести свои пожелания и замечания по проекту в письменной форме в адрес организатора или посредством записи в книгу учета посетителей экспозиции проекта, независимо от формы проведения мероприятия.
Итак, можно сделать вывод, что регулированию вопросов благоустройства и озеленения территорий, а также охраны окружающей среды и обращению с отходами, уделяется все более пристальное внимание посредством издания все новых федеральных законов. И хотя данный вид деятельности в нашей стране еще недостаточно развит, уже заметны положительные сдвиги. Далее будут рассмотрены проблемы правового регулирования вопросов благоустройства на уровнях субъектов РФ и местного самоуправления.
1.2. Проблемы правового регулирования сферы благоустройства на региональном и местном уровнях
Действующее законодательство относит правовое регулирование в сфере благоустройства территорий к вопросам местного значения, т.е. к компетенции органов местного самоуправления. Для разрешения этих вопросов органы местной власти разрабатывают и утверждают правила благоустройства муниципальных образований, которые должны содержать ряд требований, предъявляемых к объектам благоустройства.
Ни Закон № 184-ФЗ, кроме полномочий в области охраны окружающей среды, экологической безопасности и обращения с отходами, согласно пп. 7, 7.1 и 7.2 части 2 статьи 26.3, ни Федеральный закон от 27.12.2009 № 365-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» не предписывают органам государственной власти субъектов РФ определенных полномочий в сфере благоустройства. В то же время, в правовом регулировании в сфере благоустройства территорий довольно обширный объем занимают акты регионального уровня.
В качестве примера можно привести Законы Московской области №191/2014-ОЗ (ред. от 08.11.2017) «О благоустройстве в Московской области» (далее - Закон о благоустройстве в Московской области) и №106/2014-ОЗ (ред. от 25.12.2017) «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области» (далее - Закон №106/2014-ОЗ). На основании этих региональных законодательных актов Министерством жилищно-коммунального хозяйства Московской области в 2015 г. разрабатывались и утверждались правила благоустройства территории для каждого в отдельности муниципального образования Московской области, а позже распоряжением этого же органа власти от 30.10.2017 № 409-РВ - Правила благоустройства отдельных муниципальных образований, признав предыдущие утратившими силу. При этом часть 1 статьи 1 Закона № 131-ФЗ определяет правила благоустройства территории муниципального образования как «муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения».
В целом, в научной литературе и правоприменительной практике компетенция регионального законодателя по вопросам правового регулирования в сфере благоустройства территорий не вызывала никаких вопросов. Прокуратура периодически проводила проверки и выносила представления о нарушении областных законов о благоустройстве территорий. Так, в феврале-марте 2016 года при проведении прокурорских проверок были выявлены нарушения Закона о благоустройстве в Московской области в части очистки от снега и льда кровель зданий в 24 дошкольных и 17 общеобразовательных организациях Клинского, Сергиево-Посадского, Мытищинского, Орехово-Зуевского муниципальных районов, городских округов Дубна и Лыткарино, на что были внесены акты прокурорского реагирования.
О публичной обязанности региональных властей в сфере регулирования благоустройства территорий говорит Д.В. Соломаха: «Разработка и реализация мероприятий, направленных на улучшение санитарного состояния и благоустроенности территорий, осуществляется посредством совместной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления путем реализации различных целевых программ»9. Причем некоторые авторы справедливо отмечают, что у субъектов Российской Федерации нет ни собственных, ни делегированных полномочий, связанных с организацией благоустройства или контроля в данной сфере. Осуществляя контроль в сфере благоустройства, субъекты Российской Федерации вторгаются в сферу компетенции муниципалитетов.
В связи с этим вызывает интерес Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ (далее - ВС РФ) от 17.12.2015 №АПЛ15-557, которым было отменено решение ВС РФ от 22.09.2015 №АКПИ15-795 и признаны недействующими Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований (утв. Приказом Министерства регионального развития РФ от 27.12.2011 № 613; далее - Методические рекомендации).
Предыстория этих решений заключалась в обжаловании гражданином П. Методических рекомендаций как нарушающих его права как жителя муниципального образования принимать самостоятельно или через представителей органов местного самоуправления решения по вопросам местного значения, к которым, как было отмечено выше, относятся и вопросы благоустройства. Решением ВС РФ от 22.09.2015 в удовлетворении административного искового заявления было отказано, поскольку, как посчитал ВС РФ, Методические рекомендации не содержат предписаний нормативного характера, а носят сугубо рекомендательный, т.е. ненормативный, характер.
Апелляционная инстанция, не согласившись с данными выводами, указала, что, несмотря на название и то, что формально Методические рекомендации не являются нормативным правовым актом, в них содержится целый ряд положений, регулирующих гражданско-правовые отношения. В частности, некоторые пункты рассматриваемых рекомендаций сформулированы в виде нормативных предписаний, затрагивающих права и свободы граждан и организаций, в том числе и по вопросам возложения мер ответственности. В формулировках таких предписаний отсутствуют ссылки на нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие затронутые правоотношения.
Если проанализировать Закон о благоустройстве в Московской области, то можно отметить следующее. В ст. 45, посвященной вопросам эксплуатации детских и прочих площадок, нормативно закреплена обязанность лиц, эксплуатирующих площадки, проводить их регулярные осмотры и представлять отчеты об осмотрах в административно-технический надзор г. Москвы. В ст. 46 Закона о благоустройстве в Московской области определена обязанность владельца парковок обеспечивать чистоту на территории на расстоянии 5 м от ограждений (заборов) парковки. Согласно ст. 51 Закона о благоустройстве в Московской области «юридические лица (индивидуальные предприниматели) и физические лица обязаны обеспечивать содержание зеленых насаждений». Пункт 8 ст. 52 содержит ряд запретов при эксплуатации внутриквартальных и домовых сетей, ст. 54 гласит: «Собственники домовладений обязаны…» и т.д. Но главное, что ст. 70 Закона о благоустройстве в Московской области предусматривает ответственность за нарушение этих и других предписаний в соответствии с Законом № 106/2014-ОЗ и другими нормативными правовыми актами Московской области.
Закон Нижегородской области от 10.09.2010 № 144-З (ред. от 21.06.2016) «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Нижегородской области» также содержит подобные предписания: ст. 9 запрещает устанавливать бытовые контейнеры для мусора на проезжей части, тротуарах, пешеходных дорожках, газонах и в проходных арках домов; во многих статьях используются такие термины, как «обязаны», «запрещается», «должны», а в ст. 25 устанавливается ответственность за нарушение указанных предписаний.
Закон Санкт-Петербурга № 891-180 «О благоустройстве в Санкт-Петербурге» по содержанию немногим отличается от вышеперечисленных: ст. 7 «Состав правил благоустройства территории Санкт-Петербурга» определяет, что «Правила благоустройства территории Санкт-Петербурга включают: перечень мероприятий по проектированию благоустройства и требования к осуществлению данных мероприятий, виды проектов благоустройства, требования к проектам благоустройства, порядок согласования проектов благоустройства с уполномоченными Правительством Санкт-Петербурга исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга, порядок приемки работ по размещению элементов благоустройства»; «перечень мероприятий по размещению элементов благоустройства и требования к осуществлению данных мероприятий» и т.д.
Совсем другой подход к правовому регулированию в сфере благоустройства территорий содержится в Законе Калужской области от 28.06.2010 № 38-ОЗ «О благоустройстве территорий городских и сельских поселений Калужской области». В частности, в статьях 4 и 5 данного Закона используется формулировка «могут» в отношении правомочий граждан и организаций в вопросах благоустройства. Статья 7 данного Закона рекомендует органам местного самоуправления муниципальных образований Калужской области при разработке собственных правил благоустройства использовать примерные правила благоустройства территорий городских и сельских поселений Калужской области и расположенных на них объектов, утвержденные данным Законом. Такой подход регионального законодателя является наиболее оправданным и соответствующим нормам Конституции РФ и Закона о местном самоуправлении.
На основании изложенного считаем необходимым провести полномасштабную ревизию всех региональных законодательных актов, касающихся вопросов благоустройства территорий, и в случае установления фактов содержания в них нормативных предписаний, относящихся к компетенции органов местного самоуправления, признать такие региональные нормативные акты не подлежащими применению.
Муниципальные правовые акты по благоустройству постоянно подвергаются критике со стороны прокуратуры, иных контрольно-надзорных органов, признаются судами не соответствующими законодательству.
Наиболее распространенное основание их дезавуации - выход органов местного самоуправления за пределы своей компетенции, регулирование вопросов, не относящихся к ведению муниципальных образований. Главная причина такого положения дел в том, что сфера благоустройства - самая неопределенная по своему содержанию и границам. Никто не знает, где заканчивается благоустройство и начинается градостроительство, архитектура, природопользование и экология, санитарно-эпидемиологическое благополучие, автодорожная деятельность и дорожное движение, размещение рекламных конструкций, транспортное обслуживание и т.д.
Контрольно-надзорными органами и судами благоустройство рассматривается как отдельный круг вопросов (причем не ясно, какой именно), а не как продолжение всего вышеназванного. В результате, как только прокуратура или суд видят какое-то государственное нормирование по тому или иному вопросу, то считают, что сам этот вопрос уже априори не относится к сфере благоустройства и не может регулироваться муниципальными правовыми актами ни в каком объеме. Так, если установлен санитарный норматив по какому-либо поводу, считается, что органы местного самоуправления в этом отношении уже не вправе осуществлять какое бы то ни было правовое регулирование (например, устанавливать дополнительные требования деятельности физических и юридических лиц в этой сфере). Представляется, что данный подход ведет к полному обнулению регулятивных полномочий органов местного самоуправления в сфере благоустройства.