Файл: Решение 36р от 09. 06. 2007 Москва 2008 ббк 60. 5 Р 74 Учебное пособие подготовлено при поддержке Рособразования по аналитической ведомственной целевой программе Разви.pdf

Оценочные исследования
131
жилых комнат и другие необходимые документы. На заявителя была воз- ложена ответственность за достоверность указанных сведений.
«Семейное пособие по нуждаемости» назначалось с месяца обра- щения до конца текущего квартала, после чего документы подлежали обязательному обновлению. Органы социальной защиты имели право проверить достоверность документов, представленных обратившимся за социальной помощью в организациях, учреждениях и на предпри- ятиях, выдавших их, запросив необходимые сведения о собственности и размерах дохода в налоговых органах, негосударственных пенсион- ных фондах, в органах местного самоуправления, а также провести обследование материально-бытового положения семьи заявителя с составлением соответствующего акта. При этом они обязаны соблю- дать конфиденциальность полученных сведений о доходах независимо от характера и источника информации. При обнаружении недостовер- ной информации органы социальной защиты населения могли ли- шить семью права обращения за пособием сроком на один год. Это решение можно было обжаловать в вышестоящий орган социальной защиты или в суд.
К основным достоинствам методики специалисты относят следую- щее: а) потребительские расходы наиболее объективно отражают мате- риальное положение российских семей в условиях задержек заработной платы, распространения неденежных форм оплаты труда, расширения занятости в неформальном секторе экономики; б) возможность регули- ровать размер социального пособия в связи с нуждаемостью в зависимо- сти от финансовых возможностей региона.
Для распространения балльной методики определения доходов при оказании государственной социальной помощи в других субъектах РФ необходимо для каждого региона рассчитать индивидуальную формулу потенциальных потребительских расходов на основе статистических данных и результатов социологических обследований домохозяйств.
Как свидетельствуют данные по России в целом, размеры адресной социальной помощи и охват ею населения пока что не соответствуют масштабам бедности в России. Последствия реформ для мужчин и жен- щин из бедных городских семей существенно различаются. Изменение структуры детских пособий, повышение размеров выплат, введение ад- ресности и специальной помощи детям одиноких родителей, характерны для современного этапа развития социальной политики российского пра- вительства. Однако, даже если принять факт существующих бюджетных ограничений, нынешняя ситуация далека от оптимальной.
Бедные классифицируются на достойных и недостойных, но далеко не только буквой закона, а посредством «фэйс-контроля», осуществляе- мого социальным работником. Система адресности делает больший ак- цент, чем это было раньше, на роли социальных работников, прове- ряющих степень «нуждаемости» и достоверность заявлений клиентов.
Процедуры и технологии деятельности по определению «нуждаемости» недостаточно прописаны, также как и юридический статус таких проце- дур. Поэтому весь этот процесс без всякого обсуждения передан на откуп исполнителям, которые руководствуются в этой области бытовыми оп- ределениями, стереотипами и корпоративными неформальными нор- мами. Следует помнить и о присущих советским организациям нефор- мальных практиках, когда доступ к ресурсам определяют скорее личные знакомства, чем формальные регуляции. Исследования выявляли в

132
Часть 4 конце 1990-х подобные практики в сфере социальной защиты, когда личные знакомства играют решающую роль в распределении довольно скромных ресурсов натуральной или денежной помощи.
Адресная помощь, хотя и призвана повысить эффективность сис- темы социального обеспечения, приводит к ее бюрократизации, при- давая амбивалентность, т.е. двусмысленность профессиональной иден- тичности социальных работников, которые «вправе выборочно прове- рять правильность предоставленной заявителями информации любы- ми способами, не противоречащими законодательству Российской Фе- дерации, и лишать претендентов права на статус при обнаружении об- мана»
1
. Поэтому необходимо не только проводить проверку нуждае- мости, но и оценивать эффективность методик этого контроля и самой системы адресной помощи.

Оценочные исследования
133
Эффективность – степень успешности деятельности по достижению цели
Проблема изучения качества и эффективности социального обслу- живания, качества социальной работы с различными группами пользо- вателей услуг, качества разнообразных социальных проектов, связанных с улучшением положения людей, очень важна. Теперь многие государ- ственные и общественные организации наряду с текущей деятельностью ведут и проекты по грантам, а также оказывают платные услуги. Про- ектная деятельность — инструмент развития; например, при выходе на новые группы потребителей или запуске новых видов услуг. Организа- ция работы по принципу проектов позволяет оценить, насколько успешна деятельность, достигаются ли запланированные результаты и в чем при- чины неудач, если таковые случаются. Для этого необходимо уметь от- слеживать, оценивать и представлять результаты своей деятельности
1
Будем считать программу комплексом мероприятий, разработан- ным, финансируемым и реализуемым на федеральном и региональном уровне. Более локальный уровень – конкретная организация или не- сколько организаций реализуют проекты. Фактически, проект представ- ляет собой ту же программу, но с меньшими масштабами. В дальнейшем будем оперировать более общим термином программа.
В последние годы практически каждая из программ развития в России, разрабатываемых кабинетом министров и правительствами регионов, име- ет обязательный раздел, посвященный социальным эффектам и анализу эффективности. Он, по мысли разработчиков, должен отражать те факторы и показатели, по которым можно будет судить об эффективности проекта.
Само по себе обсуждение таковой свидетельствует о более высоком уровне разработки социально значимых программ и проектов. Однако сущест- вующие на сегодня механизмы оценки эффективности недостаточно про- зрачны для представителей общественных организаций, внешних незави- симых экспертов. Эти механизмы требуется оптимизировать и делать дос- тупными как для государственных служб и учреждений, так и для неком- мерческих организаций, воплощающих проекты, связанные с социальным обслуживанием или развитием. Тогда будет возможно измерить результа- тивность деятельности в рамках проекта, предвосхищать и фиксировать ее прямой и косвенный эффект, оценивать качество оказываемых услуг, а также принимать меры по повышению их качества.
Во многих странах мира в этих целях используются такие инструмен- ты, как мониторинг и оценка проектов. В зависимости от особенностей и хода реализации проекта организация могла бы применять тот или иной механизм, чтобы получить необходимую информацию (табл. 5)
2
Необходимо отметить, что оценка отличается от ревизии, проверки или экзамена, которых опасаются, видя в них нежелательные последст- вия. От недостатков не застрахована ни одна организация, но оценки, наряду со слабыми местами, позволяют выявить ресурсы, точки роста, удачи и достижения. Кроме того, ведь если не исследовать деятельность, то промахи трудно выявить, а следовательно, невозможно исправить.
1
Боровых А., Грешнова Е. Исследование эффективности проектов и программ благотворительных организаций // Благотворительность в России. Социальные и исторические исследования. СПб.: Лики России, 2001.
2
Там же.

134
Часть 4
Таблица 5.
Механизмы получения информации
Мониторинг
Оценка
Проводится непрерывно
Проводится на ключевых этапах реализации проекта
Модель принимается в существую- щем виде без изменений
Модель подвергается анализу с це- лью оптимизации/улучшения
Запланированные деятельность и результаты сравниваются с факти- ческими
Анализируются причины достиже- ния/отсутствия запланированных результатов
Полученная информация использу- ется для улучшения работы по про- екту
Полученная информация может использоваться как для улучшения работы по данному проекту, так и для уточнения планов на будущее
Оценка деятельности организации, по определению А. Бодунгена, — это процесс определения того, насколько организация или ее отдельная программа качественно и эффективно работает, приносит ли реальную пользу
1
Можно сказать, что оценка — поиск ответа на вопрос: успешно или не очень действует организация или программа. Текущий контроль дея- тельности — это мониторинг, в котором отслеживается, проведены ли все запланированные мероприятия, соблюдены ли планируемые вре- менные рамки, соответствуют ли расходы утвержденному бюджету, ох- вачено ли запланированное количество участников проекта.
Существует целый ряд причин, по которым государственным и об- щественным организациям, предоставляющим услуги социальной рабо- ты различным клиентам или пользователям, полезно проводить оценку своей деятельности. Прежде всего, тогда сотрудники и администраторы организации обращают внимание и на достижения, и на неудачи, т. е. могут увидеть картину со всех сторон. В этом случае важно привлекать специалистов, владеющих навыками социологических исследований организаций, скорее даже независимых консультантов или экспертов, исследователей, которые могут обеспечить сторонний взгляд.
Сами сотрудники, применяя исследовательские методы, могут стать более объективными по отношению к своей организации. Сотрудники, добровольцы и клиенты (потребители услуг) получат зримое подтвер- ждение того, что организация не работает «впустую». Благодаря оценке можно найти так называемые «критические точки», моменты, оказы- вающие решающее влияние на качество и эффективность работы; в дальнейшем, воздействуя именно на эти точки, менеджер и сотрудники организации сумеют добиться существенных положительных измене- ний, тем самым сэкономив ее силы, время и ресурсы. Оценка даст ра- ботникам и руководству повод задуматься о стандартах качества, к кото- рым следует стремиться их организации.
С точки зрения потребителей услуг (благополучателей), спонсоров, партнеров — той среды, в которой действует организация, такая оценка
1
Бодунген А. Оценка деятельности НКО // Школа по оценке проектов. Новоси- бирск, 26-30 ноября 2001.

Оценочные исследования
135
тоже имеет важный смысл. Прежде всего, пользуясь ее результатами, можно достаточно определенно ответить на вопрос: «Насколько хорошо работает эта организация?». В переговорах со своими потенциальными донорами социальная служба сможет привести факты и сравнительные характеристики, которые позволят понять, что же она собой представля- ет как организация и насколько эффективно работает. Периодическое проведение оценивания делает ее более привлекательным и надежным партнером. Некоторые типы доноров (например, фонды, дающие гран- ты) требуют включать в заявку на финансирование того или иного про- екта такой этап, как оценка.
Оценка помогает увидеть реальное положение дел в организации, определить пути закрепления успехов и исправления недостатков. Вме- сто того, чтобы полагаться на суждения профессиональных наблюдате- лей, периодические отчеты сотрудников, человек, проводящий оценку, использует более методичные и точные научные методы социального исследования. При оценке ставятся четкие вопросы, проводится систе- матический сбор информации от разных людей, вовлеченных в про- грамму. Иногда полученные данные представлены с использованием количественных параметров («23% участников», «85 баллов»), в виде таблиц и диаграмм или в виде повествования. Затем делаются выводы о том, как была проведена программа, ее эффективности.
Оценивать можно и политику – в частности, декларации государст- венных интересов, официально принятые заявления целей, связанные с определенной деятельностью, направленной на реализацию этих целей.
В последние годы растет число работ о роли третьего сектора в развитии социального государства, роли регионов в решении вопросов социаль- ной защиты населения, проблемах взаимодействия коммерческих структур и учреждений социальной сферы. Значительно расширяются смысловые границы проблемы: речь идет об управлении системой со- циальной защиты, оценке эффективности учреждений, профессиона- лизме работников социальных служб, экспертизе федеральных целевых программ. Правда, пока еще отсутствуют четко определенные критерии оценки качества социального обслуживания в целом и результатов тру- да отдельных социальных работников. Такие критерии только обсужда- ются. Не решены полностью и вопросы о том, что учитывать при оценке целевых социальных программ – объемы и структуру финансирования, временные затраты, конечный результат или эффективность програм- мы, роль программ в выполнении федеральных законов и постановле- ний в области социального обслуживания; опираться ли на статистиче- ские данные, поступающие из регионов, проводить мониторинг дея- тельности учреждений или определять эффективность на основе прове- дения выборочных обследований социальных служб и их клиентов. За недостатком финансирования такие исследования проводятся от случая к случаю, носят эпизодический, фрагментарный характер. В регионах нет каких-либо единых инструментов или подходов к анализу этой дея- тельности, в том числе к оценке профессионализма работников соци- альных служб. Не все администраторы социальных служб могут точно объяснить, кто, какими методами и по каким индикаторам должен осу- ществлять измерение качества обслуживания.
Особую актуальность в связи с этим приобретают теоретическое обоснование и критический анализ социальной политики и социальной работы, в частности в аспектах управления учреждениями и оценки эф- фективности деятельности организаций сферы социальных услуг, про-