Файл: Решение 36р от 09. 06. 2007 Москва 2008 ббк 60. 5 Р 74 Учебное пособие подготовлено при поддержке Рособразования по аналитической ведомственной целевой программе Разви.pdf

126
Часть 4 ладают ли семьи и дети правом на получение помощи, удовлетворению каких потребностей должен быть отдан приоритет, и формирует планы в целях удовлетворения этих потребностей. В процессах принятия ре- шений необходимо участие клиента.
Оценка уровня доходов получателя социальной
помощи: проверка нуждаемости
До недавнего времени распределение пособий строилось почти ис- ключительно на характеристиках реципиентов. Как указывают С.Н.
Смирнов и И.В. Колосницын
1
, именно принадлежность к той или иной категории населения позволяла гражданам получать социальные пособия
(в частности, одинокие матери, одиноко проживающие пенсионеры и другие). В классификации Эспинг-Андерсена, это является отличитель- ным признаком универсалистской социально-демократической модели.
Правда, следует отметить, что идеальный тип такой модели отличается высокими стандартами качества и «щедростью» социального обеспече- ния. Неэффективность такой системы в современной России зависит, в частности, от следующих обстоятельств: доля лиц, получающих социаль- ную помощь, среди тех, кто не относится к числу бедных по критерию те- кущих доходов, даже выше, чем доля получателей среди бедных; размеры выплачиваемых пособий среди бедных и «небедных» практически не различаются между собой; доля социальных пособий относительно обще- го объема расходов бедных семей ничтожна и не превышает 2 %; почти
90 % всех бедных семей не получают никакой социальной помощи.
Поскольку этот подход по ряду параметров оказался малоэффек- тивным, акцент в решении проблемы социальной помощи был перене- сен на обеспечение адресности
2
. Адресность включает, прежде всего, отмену категориальных льгот и субсидий, перевод их в форму денежных выплат, доплат к жалованью. В качестве критерия адресности предлага- ется использовать уровень душевых доходов в домохозяйстве, членом которого является потенциальный получатель социального пособия, необходимо учитывать и социальный состав домохозяйства, материаль- ные и денежные активы домохозяйства, а также их доходность
3
В условиях рыночной экономики усиливается дифференциация предоставления социальных услуг не только в зависимости от потребно- стей, но и от уровня доходов. Главным условием, определяющим право на социальную помощь, является риск бедности, хотя этот термин в зако- нодательстве не употребляется
4
. Для материальной защиты населения от социального риска бедности путем предоставления социальных выплат или услуг за счет средств бюджетов различных уровней сформирована государственная система социальной помощи. Государственная система
1
Смирнов С.Н., Колосницын И.В. Социальные обязательства государства: сокра- щение или реструктуризация? // Мир России. 2000. № 1.
2
Адресная социальная помощь: теория, практика, эксперимент / Под ред. ака- демика РАЕН Н.М. Римашевской. М.: Изд-во «ИСЭПН». 1999.
3
Смирнов С. Н., Колосницын И. В. Социальные обязательства государства: со- кращение или реструктуризация? // Мир России. 2000. № 1.
4
Тихонова Н.Е. Феномен городской бедности в современной России. М.: Летний сад, 2003.

Оценочные исследования
127
социальной помощи в Российской Федерации как самостоятельная орга- низационно-правовая форма социального обеспечения строится на сле- дующих принципах: адресность; добровольность; гарантированность; достаточность для удовлетворения основных потребностей; комплекс- ность; конфиденциальность; рациональность использования финансо- вых средств. В данном разделе нас интересует принцип адресности, так как именно он основан на проверке того, имеет ли в действительности заявитель право на получение социальной помощи.
В качестве одного из основных принципов оказания адресной со- циальной помощи принят дифференцированный подход к определе- нию форм и видов помощи с учетом материального положения, со- стояния трудоспособности, возраста граждан, возможной помощи со стороны детей и близких родственников. Реализацию принципа ад- ресного оказания государственной социальной помощи обеспечивает проверка нуждаемости.
Проверка нуждаемости – это юридически закреп- ленное право органов социальной защиты на проведение экспертной оценки уровня доходов семьи и сопоставле- ния их с величиной прожиточного минимума, гарантиро- ванного душевого дохода или другим установленным по- казателем.
Данный подход, очевидно, является компонентом либерального режима социального государства, для которого характерно опасение того, что «предоставление социальных выплат и других видов социаль- ной помощи без проверок нуждаемости стимулирует иждивенческие настроения и нарушает принцип справедливости в отношении эконо- мически активного населения, трудом которого создается благосостоя- ние государства и за счет налогов которого финансируется социальная помощь»
1
. Кроме того, введение понятий «малоимущий», «малообеспе- ченный», «нуждаемость» отражает состояние дел в исследованиях про- блемы бедности. Несмотря на большое число проводимых исследований
2
, консенсуса в отношении измерения бедности не существует.
Потребности малоимущих семей и малоимущих одиноко прожи- вающих граждан удовлетворяются, в соответствии со ст.12 Федерального
Закона «О государственной социальной помощи» от 17.07.1999г., с по- мощью денежных выплат (социальных пособий, субсидий, компенсаций и других выплат) и натуральной помощи (топлива, продуктов питания, одежды, обуви, медикаментов и других видов натуральной помощи).
Социальное пособие – это безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной суммы за счет средств соответствующих бюд- жетов бюджетной системы Российской Федерации. Субсидия – имею- щая целевое назначение оплата предоставляемых гражданам матери- альных благ или оказываемых услуг. Компенсация – возмещение граж-
1
Деркачева Т.В. Правовое регулирование государственной социальной помощи
(федеральный и региональный аспекты). Автореф…канд.юр.наук. М.: МГУ, 2002.
2
См.: Бедность: альтернативные подходы к определению и измерению /Науч. докл. Московского центра Карнеги; Вып. 24. М.: Моск. центр Карнеги, 1998.

128
Часть 4 данам произведенных ими расходов, установленных законодательством
(ст.1 Федерального Закона от 17.07.1999г.).
В число видов социальной помощи, в первую очередь, попадают те денежные выплаты, которые предоставляются лицам и семьям, чьи до- ходы с учетом имущества не достигают величины прожиточного мини- мума по не зависящим от них причинам. Их назначение производится адресно, т.е. после проверки органами социальной защиты уровня дохо- дов обратившегося (т.е. после «проверки нуждаемости»). Оценка, или проверка нуждаемости производится путем сравнения среднедушевого дохода семьи с прожиточным минимумом по основным социально- демографическим группам и природно-климатическим зонам.
Среднедушевой доход семьи определяется как отноше- ние совокупного полного дохода семьи к числу ее членов.
Семье со среднедушевым доходом ниже прожиточного ми- нимума предоставляется статус нуждающейся.
Для определения среднедушевого дохода семьи, в соответствии с
Постановлением Правительства РФ от 22.02.2000 года №152 «О поряд- ке учета доходов и расчета среднедушевого дохода малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан для предоставления им государственной социальной помощи», следует учитывать все виды до- ходов, указанные в пунктах 7-10, 12-16, 18-22 Постановления Правитель- ства от 29.09.1999 года №1096.
Рассмотрим примеры методик оценки нуждаемости семьи, разрабо- танные в пилотных регионах Российской Федерации, где в конце 1990-х годов отрабатывался переход на принципы адресной помощи
1
. Соглас- но методике оценки нуждаемости семьи в Республике Коми, утвержден- ной в 2000 году, совокупный полный доход семьи состоит из денежных доходов и экономического (в том числе трудового) потенциала. Денеж-
ный доход семьи определяется как общая сумма денежных доходов всех членов семьи. В экономический потенциал семьи включаются доходы, которые семья может иметь от излишков жилья; личного подсобного хозяйства; дачных участков; транспортных средств (кроме автотранс- порта, полученного по линии социального обеспечения); гаража (кроме гаража для автотранспорта, полученного по линии социального обеспе- чения); всех видов сбережений в виде вкладов в рублевом исчислении.
Так, потенциальный доход от излишков жилья возникает, если ко- личество комнат, находящихся в собственности семьи, превышает число ее членов. Потенциальный доход семьи от личного подсобного хозяйст- ва зависит от величины участка, качества земли, климатических осо- бенностей района, удаленности от постоянного места жительства и тру- дового потенциала. В состав дохода включается также доход от выращи- вания скота, птицы, разведения пчел, кроликов и других животных. При расчетах из дохода вычитаются затраты на ведение личного подсобного хозяйства. Доход от летнего дома или дачи зависит от их характеристик и от их рыночной стоимости в конкретном районе. Потенциальный до- ход от гаража учитывается только в том случае, когда в конкретной ме-
1
Пилотные программы по введению адресной социальной поддержки мало- имущих семей в Республике Коми, Воронежской и Волгоградской областях.
Предварительные итоги. М.: Минтруда России, 1999.

Оценочные исследования
129
стности существует реальная возможность для сдачи его в аренду. Но если машина получена инвалидом от органов социальной защиты, то такой доход исключается из экономического потенциала семьи. Учиты- ваются в показателе и потенциальные доходы от вкладов в сбербанки, акций и облигаций. Стоимость ценных бумаг принимается во внимание, если они могут быть реализованы по этой стоимости.
Трудовой потенциал семьи определяется как сумма трудовых по- тенциалов всех ее членов. И здесь сразу же отчетливо проявляют себя социокультурные стереотипы и предубеждения, на основании которых разрабатываются официальные документы. Прежде всего, обратим внимание, что за единицу измерения принимается трудовой потенци- ал здорового мужчины в возрасте от 18 до 40 лет, а единица трудового потенциала женщины составляет 85% от трудового потенциала муж- чины. Эта разница основана на различиях норм потребления калорий мужчин и женщин, входящих в продуктовую корзину. Еще один при- мечательный аспект этого показателя состоит в том, что лица старше
60 лет, хронически больные, дети до 10 лет имеют нулевой потенциал.
Отметим, что в этих показателях заложены, во-первых, представления о мужчине как норме, во-вторых, фактически его более высокой цен- ности по сравнению с женщиной, а особенно, с пожилыми и хрониче- ски больными.
Понятие трудового потенциала основано на том, что претенденты на получение социальной помощи могли бы воспользоваться теми или иными ресурсами своего потенциала для повышения своего благосос- тояния, но по каким-то причинам не сделали этого. Если их нежелание это делать является результатом свободного выбора, а не объективных обстоятельств, то при оценке материального положения семьи они должны приниматься во внимание в качестве потенциальных доходов.
Вторым субъектом, где происходила реализация пилотной про- граммы оказания социальной помощи, была Воронежская область.
При осуществлении пилотной программы в качестве критериев адрес- ности в соответствии с принятыми нормативными правовыми актами использовались три показателя: фактические среднедушевые доходы семьи ниже величины прожиточного минимума; отсутствие в семье не- движимости, банковских вкладов и ценных бумаг, которые могли бы служить источником потенциальных доходов; наличие в семье социаль- но уязвимых граждан.
Системная адресная социальная помощь оказывалась наиболее ну- ждающимся гражданам при условии, если совокупный среднедушевой доход семьи был ниже величины прожиточного минимума, установлен- ного на соответствующий период времени. Прожиточный минимум оп- ределялся ежеквартально комитетом по труду и занятости населения
Администрации области в соответствии с Федеральным Законом от
24.10.1997 года «О прожиточном минимуме в Российской Федерации».
При оценке материального положения семьи во внимание прини- мались льготы, предоставленные в соответствии с федеральным или областным законодательством. Районные комиссии имели право прове- рять достоверность представленных заявителем документов, а также проводить обследование материально-бытового положения семьи с по- сещением на дому и составлением по его результатам акта установленной формы. При несогласии заявителя с подобным посещением комиссия имела права не ставить его на учет для оказания социальной помощи.

130
Часть 4
Основаниями для отказа в оказании социальной помощи служили:
1) нерациональное использование имеющихся возможностей для получения дополнительных доходов при наличии в семье до- полнительного жилья (дома, квартиры, дачи), гаража (зимнего), технически исправного автомобиля (не для инвалида), денеж- ных вкладов в банках (в сумме, превышающей 10 размеров ми- нимальной оплаты труда);
2) выявление того, что заявитель предоставил недостоверные све- дения;
3) случаи, когда заявитель и трудоспособные члены его семьи не проявляют инициативы к улучшению своего благосостояния.
Социальное пособие в связи с нуждаемостью предоставлялось толь- ко в денежной форме. При этом во внимание принималась средняя ве- личина прожиточного минимума, установленная для Воронежской об- ласти в целом, а не по отдельным районам области. Срок выплаты соци- ального пособия составлял три месяца.
Опыт применения методики оценки нуждаемости малоимущих се- мей показал, что уровень прожиточного минимума был установлен в крайне низком размере, который не включал растущих расходов на оп- лату жилищно-коммунальных услуг, отопление жилых помещений в сельской местности. Поэтому многие семьи одиноких пенсионеров и инвалидов фактически не были признаны нуждающимися и не получи- ли социальной помощи.
Государственная политика по оказанию адресной социальной по- мощи на территории Волгоградской области была направлена на удовлетворение потребностей жителей путем предоставления соци- альных услуг и назначения областных социальных пособий с учетом прожиточного минимума и совокупного среднедушевого дохода семьи
1
. Размер совокупного среднедушевого дохода семьи определялся по методике, рекомендованной Министерством труда Российской Феде- рации (постановление от 28.01.1994 года № 11 «Об утверждении Мето- дики исчисления среднего совокупного дохода семьи»). При этом в состав семьи не включались неработающие трудоспособные лица, не зарегистрированные в органах занятости, дети до 16 лет (учащиеся до
18 лет) одиноких матерей и из многодетных семей, находившиеся в интернатах или детдомах на частичном или полном государственном обеспечении.
Субъектом социальной помощи являлась семья, которая определя- лась как группа людей, проживающих совместно (независимо от места постоянной прописки), ведущих общее хозяйство, имеющих общий бюджет и находящихся в отношениях родства, брака, свойства или опе- кунства. Право обратиться за предоставлением семейного пособия по нуждаемости имел любой взрослый член семьи. Пособие по нуждаемо- сти назначалось семьям, чей месячный денежный душевой доход за три последних месяца не превысил административной границы бедности.
Административная граница бедности была установлена в пределах 50% от областного бюджета прожиточного минимума среднего месяца из трех, предшествующих моменту обращения.
При обращении за пособием по нуждаемости заявитель был обязан представить справки о фактически полученных доходах каждого члена се- мьи за последние три месяца, а также справку из жилищно-коммунальной службы о составе семьи и занимаемой площади с указанием количества
1
«Волгоградская правда» № 189 от 08.10.1997 года.