Файл: Решение 36р от 09. 06. 2007 Москва 2008 ббк 60. 5 Р 74 Учебное пособие подготовлено при поддержке Рособразования по аналитической ведомственной целевой программе Разви.pdf

158
Часть 4 временными методологическими принципами и технологиями; основыва- ется на инклюзивном, анти-дискриминационном подходе и уважении к личности каждого клиента; подвергается постоянному мониторингу и ана- лизу, в первую очередь, с использованием независимой информации от получателей; предоставляется достаточно гибко, чтобы учесть индивиду- альные потребности клиентов; имеет значимость для получателей, оказы- вает заметное положительное влияние на их социально-экономическое положение и/или поведение; фокусируется на превентивных (профилак- тических) мероприятиях, а также на мероприятиях, способствующих выхо- ду трудоспособных получателей услуг и их семей на самообеспечение и независимость от социальных трансфертов; не вызывает недовольства получателей условиями предоставления. На основе этого определения и наших предварительных наблюдений в ходе кейс стади была сконструи- рована шкала для того, чтобы выяснить мнение респондентов по поводу параметров качества обслуживания в их организациях.
Выяснилось, что наиболее безупречно выглядит такая характери- стика их работы, как обслуживание на основе уважения личности каж-
дого клиента (95,1%, табл.7). В свою очередь, самую низкую оценку по- лучил такой параметр, как влияние на изменение статуса получателей услуг. Вариант «обслуживание приводит к переходу трудоспособных получателей услуг и их семей на самообеспечение, они больше не нуж- даются в социальной помощи» получил наименьшее число голосов
(20,8%), далеко отстав от таких показателей, как ориентация на профи-
лактику (44,2%) и отсутствие недовольства клиентов (47,8%).
Таблица 7.
Распределение утвердительных ответов на список суждений по
принципам качественного обслуживания (N=226)
В вашей организации обслуживание клиентов…
% основывается на уважении к личности каждого клиента
95,1 имеет четко сформулированную цель и назначение
84,1 ведется с учетом индивидуальных потребностей клиентов
83,2 ведется персоналом соответствующей квалификации
74,8 регулярно оценивается и анализируется
74,3 организовано по времени удобно для клиентов
73,9 ведется в соответствии с современными принципами и технологиями
58,0 не вызывает недовольства клиентов
47,8 оказывает заметное положительное влияние на социально-экономическое положение и поведение клиентов
44,7 концентрируется на профилактике
44,2 приводит к переходу трудоспособных получателей услуг и их семей на самообеспечение, они больше не нуждаются в социальной помощи
20,8
Хотя, по мнению почти половины опрошенных, деятельность их ор- ганизации «оказывает заметное положительное влияние на социально-
экономическое положение и поведение клиентов» (44,7%), характер этого эффекта, очевидно, несистемный, – ведь клиенты в четырех из пяти слу- чаев по-прежнему остаются в зависимости от социальной помощи.

Оценочные исследования
159
Отметим, что в ответах по двум только что упомянутым позициям
(«переход клиентов на самообеспечение в результате обслуживания» и
«положительное влияние социального обслуживания на социально- экономическое положение и поведение клиентов») наибольшее коли- чество респондентов затруднились с ответом (40,7% и 43,4% соответст- венно). На наш взгляд, это говорит о том, что такие цели обслужива- ния, во-первых, трудно достижимы, ведь изменения в жизни людей нередко носят отсроченный характер по отношению к времени оказа- ния услуги, да и разнообразие внешних условий может снижать веро- ятность положительных изменений. Кроме того, изменения в жизни клиентов трудно измерить, и они не всегда отслеживаются социаль- ными службами.
Знание причин и характера социальных проблем оказалось акту- ально менее, чем для половины опрошенных (48,2%), хотя именно такая квалификация работника позволяет надеяться, что трудности и беды можно не только преодолевать, а предупреждать, не допускать их обост- рения. Наиболее прогрессивной и эффективной в теории и практике социальной работы считается акцент на профилактике различных соци- альных проблем. Такие виды социальной интервенции обходятся де- шевле и имеют большие эффекты, чем работа с уже проявившимися проблемами (семейными конфликтами, безнадзорностью, низким каче- ством жизни одиноких пожилых людей).
Вообще, оценка качества в системе социального обслуживания, яв- ляется, безусловно, важной проблемой для 58% опрошенных, к ним присоединяется 36,7% умеренно ратующих за оценку, что оставляет в абсолютном меньшинстве тех, кто считает ее неважной или затрудняет- ся сформулировать свое мнение по этому поводу, однако, четко сформу- лированных критериев качества и эффективности своей работы не име- ет половина респондентов (49,6%).
Наиболее четкая и внятная зависимость проявилась в сравнении мнений респондентов с разным образовательным и должностным стату- сом. В частности, среди работников с высшим, нежели средним образова- нием (86,4% против 69,6%), больше тех, кто считает, что в их организа- ции учитываются индивидуальные потребности клиентов. Коллегиаль- ность в качестве принципа оценивания признается респондентами с выс- шим образованием вдвое чаще, чем людьми со средним образованием
(80,5% против 39,1%). Это соответствует распределению ответов по долж- ностям опрошенных: такие формы оценки предпочитают специалисты по социальной работе (75%), социальные педагоги (76%) и особенно – заве- дующие отделением (96,2%), а вот социальных работников среди сторон- ников такой демократичной формы оценки гораздо меньше (59%).
Вообще, в целом по опросу работники служб выступают за демокра- тические подходы к оценке социального обслуживания, предлагая при- влекать к оцениванию клиентов (65,2%) и сотрудников учреждений
(46,4%). И все же, подход всеобщего управления качеством пока еще не нашел себе сторонников среди работников социальных служб: лишь
15,2% опрошенных указали, что жители района должны принимать уча- стие в оценке социального обслуживания. Между тем, современная кон- цепция качества услуг признает местное сообщество в качестве полно- ценного субъекта управления качеством социального обслуживания, ведь

160
Часть 4 в конечном итоге именно оно выступает обобщенным благополучателем.
Кстати, эффективное обслуживание, судя по ответам, не только приводит к улучшению самочувствия клиента (48,9%), но и стабилизирует нега- тивные тенденции в обществе (34,2%).
И хотя оценивать работу сотрудников только внутри самой службы хотела бы только пятая часть всей нашей выборки (21,8%), лишь 13,8% респондентов согласились бы поручить оценку работы специалистам со стороны. В качестве субъектов оценки, кроме самих сотрудников и кли- ентов, предлагаются непосредственное начальство и министерство.
Чуть более половины опрошенных вынуждены экономить на круп- ные покупки, хотя им хватает на все жизненно необходимое, а каждому четвертому респонденту денег хватает только на питание, ни на что другое не остается. Низкая заработная плата в бюджетной отрасли «социальная защита» – хорошо известная особенность этого сегмента рынка труда. Тем более актуальным здесь является вопрос о взаимосвязи между качеством работы и вознаграждением. Почти половина опрошенных видит измене- ние оценки социального обслуживания в этом направлении (вариант
«Напрямую связать величину оплаты труда с оценкой качества работы» выбрали 42,7% опрошенных), а среди мер по улучшению социального обслуживания предложение «Повысить зарплату работникам» заняло первое место по числу голосов (68,1%). Лишь 15% респондентов ощущают, что качество их работы в настоящее время сказывается на оплате их труда.
Вообще, экономическое измерение эффективности слабо артикули- ровано в социальной службе: вопросы о стоимости оказываемых услуг здесь не обсуждаются, ведь бюджетное сметное финансирование к этому не располагает. Позиция «расходы на обслуживание целесообразны» заняла предпоследнее место в определении эффективного социального обслуживания (см. табл.8).
Таблица 8.

Оценочные исследования
161
служб (35,4 %), дать более четкие инструкции и технологии работы по каждой услуге (35,0 %), более четко оговаривать цели обслуживания и способы их достижения (27,4 %). Правда, особых любителей совещаний по проблемам качества не так много (16,4%).
В ходе исследования была отслежена и проанализирована тенден- ция к рационализации и модернизации системы оказания социальных услуг, подталкиваемая неолиберальными изменениями в системе соци- альной политики, что находит выражение в разработке более унифици- рованных и менеджериалистски ориентированных стандартов и меха- низмов оценки эффективности работы на уровне отдельных работников и сервисов в целом. Однако, социальные услуги в федеральных и регио- нальных нормативных документах, инструкциях и регламентах дея- тельности, определяющих вопросы социального обслуживания населе- ния, понимаются расплывчато и обобщенно как помощь и всесторонняя поддержка граждан в трудной жизненной ситуации. Это приводит к произволу в определении содержания услуги и определении ее резуль- тата со стороны учреждений и специалистов, резко ограничивает воз- можности по переходу от оценки результативности учреждения «по ва- лу» к оценке «по результату». Ввиду заявительного принципа оказания услуг оказывается невозможным просчитать их результативность, т.к. доля благополучателей в соотнесении к совокупности нуждающихся остается неизвестной. Отчеты социальных служб и доклады о положе- нии социально уязвимых групп населения наполнены информацией о численности обслуженных, количестве выданных наборов, объемах вы- плаченных пособий без соотнесения с потребностями целевых групп и анализа эффектов такого рода услуг.
На институциальном уровне, в социальных сервисах отсутствуют единые требования к оценке эффективности, ее концепция, как и стан- дарты оказания услуг, слабо операционализированы, разрознены и во многом складываются стихийно на уровне низовой бюрократии под влиянием системы внешних и внутренних факторов. Несмотря на раз- нообразие форм и методов привлечения клиентов к оценке работы уч- реждений и сотрудников, эта оценка пока что используется лишь как отчетный инструментарий, но не как механизм изменений и развития.
Такой механизм обеспечения качества, как оценка, производимая кли- ентом, не может использоваться в отрыве от контекста и без учета дру- гих показателей. В идеальной концепции всеобщего управления качест- вом, не только клиенты, а все субъекты системы социальных услуг, включая доноров, спонсоров, заказчиков, потребителей, исполнителей, общественности принимают участие в оценке.
Как показало исследование, цели и задачи социальных служб пока что определяются в самых общих выражениях, в то время как оценка их деятельности осуществляется почти целиком по количественным пара- метрам (сколько человек обслужили) и индивидуально определяемым представлениям о достаточности усилий в отношении каждого клиента
(необходимое число услуг). В отсутствие четких регламентов, стандартов установка на рост количественных показателей на уровне организации отражается на увеличении нагрузки и характере отчетности работников.
В современной культуре оценки в социальных сервисах преимущест- во среди агентов оценивания отдается ведомству, самой организации и клиентам при занижении или игнорировании роли независимых оцен- щиков, местного сообщества, спонсоров, СМИ; редко встречается участие

162
Часть 4 независимых оценщиков. Ряд организаций активно занимается разработ- кой и применением различных форм оценивания потребностей целевой группы, процесса и результатов своей деятельности, однако, при этом практика оценивания характеризуется размытыми представлениями о качестве, эффективности и результативности, низкой степенью надежно- сти инструментария. Хотя сотрудников социальных служб беспокоят раз- ночтения, которые встречаются при внутренних и внешних попытках оценки эффективности деятельности учреждения, у них пока что не име- ют четких представлений о целях деятельности, поэтому не могут опреде- лить, в чем выражается эффективность и результат их работы; ожидае- мые результаты формулируются, исходя из количественных процессуаль- ных критериев; существует конфликт требований сверху и установок ис- полнителей в отношении содержания и критериев оценки работы.
В условиях, когда система управления социальным обеспечением в основном ориентирована на технические процедуры подсчета и количе- ственные критерии, альтернативные представления об эффективности все же постепенно складываются на уровне отдельных организаций, то- гда как внешняя оценка сервиса в настоящее время во многом зависит от картины, возникающей из отчетных документов, ориентированных на исключительно количественные показатели. Знание и выработка пред- ставлений о качестве по большей части локализованы на уровне админи- страции. На горизонтальном уровне сотрудники оценивают эффектив- ность своей работы: иногда эта оценка вмонтирована в общую дискуссию о качестве работы, а там, где нет публичной площадки для таких обсужде- ний, неформальные механизмы оценки надстраиваются над формальными требованиями, спускаемыми сверху. Процесс оценивается по характеру дове- рительных отношений между работником и клиентом; разное понимание содержания, цели услуги и расхождения в представлениях об идеальном об- служивании у клиентов и работников вызвано тем, что в работе не использу- ется или нечетко проговаривается контракт между обслуживаемым и спе- циалистом. Наиболее структурированным оценкам служат различные виды целенаправленных опросов клиентов, но в большинстве случаев формализо- ванный инструментарий не является надежным. У пользователей пока отсут- ствует навык рефлексии изменений, что затрудняет конструктивную обрат- ную связь, которая пока используется лишь как отчетный инструмента- рий, но не механизм изменений и развития.
Отличия некоммерческих организаций (НКО) от муниципальных и государственных социальных сервисов в подходах к оценке эффектив- ности и качества состоят в акцентах на сотрудничество с другими орга- низациями, масштабности реализованных проектов, выигранных гран- тов, гибкой и менее формализованной отчетности, приоритете качест- венной описательной информации над количественной, преимуществе механизма обратной связи. Ряд бюрократизированных НКО, представ- ляющих собой региональные филиалы централизованной иерархиче- ской структуры, демонстрируют больше сходств с бюджетными органи- зациями в аспектах формализованных и количественных, процессуаль- ных подходов к оценке. Как для НКО, так и для муниципальных органи- заций характерны: отсутствие системы обеспечения качества, размы- тость представлений о приемах и понятиях оценки результативности и артикулированная потребность в стандартах, при этом, НКО в гораздо большей степени озабочены анализом стоимости оказанных услуг и объемом затраченных для получения услуги усилий.