Файл: Учебное пособие организационноправовые основы местного самоуправления в российской федерации.pdf
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 30.11.2023
Просмотров: 221
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
28
и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного само управления. В соответствии с уставом муниципального обра- зования указанные органы могли являться юридическими лицами.
Закон гласил, что граждане вправе участвовать в осуществле- нии местного самоуправления в иных формах, не противоречащих
Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов.
Федеральный закон 1995 г. ввел понятие минимальный местный
бюджет, который должен обеспечить удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ве- дению муниципальных образований, на уровне не ниже мини
мальных государственных социальных стандартов. Выполнение этих стандартов должны были гарантировать федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъек- тов путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов.
Нормы Федерального закона 1995 г. получили развитие в фе- деральном законодательстве второй половины 1990-х гг. Вопросы
местных финансов регламентировались Федеральным законом
от 10 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного само
управления в Российской Федерации». Закон определил основные принципы организации местных финансов, установил источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муници- пальных образованиях и взаимоотношения органов местного са- моуправления с финансовыми институтами, гарантии финансовых прав органов местного самоуправления. Формирование местного бюджета должно было осуществляться путем применения единой методологии, государственных минимальных стандартов, соци- альных норм, устанавливаемых органами государственной власти.
8 января 1998 г. был принят Федеральный закон «Об основах
муниципальной службы в Российской Федерации». Закон дал опре- деление муниципальной должности, подразделил их на две катего- рии: а) выборные; б) иные, замещаемые путем заключения трудового договора. При этом к муниципальной службе была отнесена только
29
профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.
Таким образом, депутаты, выборные должностные лица не были отнесены к категории муниципальных служащих.
Закон закрепил основные принципы муниципальной службы, определил принцип ее финансирования за счет средств местного бюджета, закрепил основы статуса муниципального служащего, ограничения, связанные с муниципальной службой, систему фе- деральных гарантий для муниципальных служащих.
Весной 2000 г. были внесены поправки в федеральный закон
1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправле- ния в Российской Федерации». Они давали право законодательным
органам субъектов распускать представительные органы местного
самоуправления, а высшим должностным лицам субъектов отре-
шать от должности глав муниципальных образований (за исклю- чением мэров столиц и административных центров, которых мог отрешить только президент). Мотив роспуска или отрешения: не- исполнение решения суда об отмене нормативного правового акта, если такое неисполнение повлекло за собой нарушение прав челове- ка или наступление иного вреда. Но существенного эффекта в раз- витие системы местного самоуправления эти поправки не внесли.
За время действия закона РФ 1991 г. и федерального закона
1995 г. в Российской Федерации было зарегистрировано в качестве муниципальных образований: 427 городов областного (республи- канского, краевого и окружного) значения из 590 (72 %); 1 596 рай- онов из 1 856 (83 %); 160 городов районного значения из 499 (33 %);
453 поселка из 1 900 (28 %); 8 407 сельских округов из 24 275 (34 %); а также 197 городских районов и 291 населенный пункт.
С течением времени муниципальные образования на уровне районов были созданы в шести субъектах РФ; на уровне районов и крупных городов — в 37 субъектах; на уровне сельсоветов, по- селков и малых городов — в пяти субъектах; на уровне админис- тративных районов, городов и сельских округов — в 23 субъектах
РФ; на уровне городских районов и округов — в двух субъектах
РФ; на уровне городов и сельских округов — в 11 субъектах РФ; не определены территории муниципальных образований либо толь-
30
ко отдельные территории являлись муниципальными образовани- ями — в пяти субъектах РФ.
При этом никаких предписаний со стороны федерального за- конодателя о принципах формирования территориальной основы местного самоуправления не имелось, и субъекты РФ были сво- бодны в ее выборе. Причем в большинстве случаев модели терри- ториальной организации были выбраны неоптимальным образом: там, где необходимо было укрупнение территорий муниципальных образований, они «измельчались», и наоборот.
На практике местное самоуправление осуществлялось не на всей
территории Российской Федерации. В частности, в нормативных
актах Республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Калмыкия,
Коми, Саха (Якутия), Татарстан, Хакасия, Чувашия предусматри-
валось создание органов «местной государственной власти» вместо
органов местного самоуправления. Во многом это было связано с тем, что по Договору о разграничении полномочий между Российской
Федерацией и данными республиками общие вопросы организации местного самоуправления из совместного ведения были переданы в ведение республикам.
Вопрос определения территориальной основы местного само- управления являлся темой острых дискуссий, в результате которых оформилось две точки зрения: 1) местное самоуправление должно осуществляться на наиболее низком уровне: в поселках и сельских округах. Крупные города и районы — это уровень государственно- го управления; 2) муниципальными образованиями должны быть крупные города и районное звено, право на местное самоуправле- ние в иных населенных пунктах нужно оставить за их населением, поскольку местное самоуправление несостоятельно без наличия финансовой и экономической базы.
Принцип разделения властей на представительную и исполни- тельную, соблюдавшийся на федеральном и региональном уровнях, отсутствовал на уровне муниципальном. По закону 1995 г. гла- ва муниципального образования мог одновременно возглавлять представительный орган и местную администрацию. Более того, исполнительные органы местного самоуправления могли вообще не формироваться.
31
В начале 2000-х гг. большая часть муниципальных образований существовала за счет дотаций и субвенций из бюджетов субъектов
Федерации. В Курганской области из 24 муниципальных образова- ний дотационными были все, во Владимирской области из 26 муни- ципальных образований — дотационных 23, в Саратовской области из 39 муниципальных образований — 36.
Различные муниципальные образования — города, районы, поселки и села — решали одинаковый круг местных вопросов. Все они могли наделяться государственными полномочиями, причем зачастую без предоставления соответствующих материальных и фи- нансовых средств.
Поэтому назрела необходимость вмешательства государства в регулирование организации местного самоуправления в стране.
В 2001 г. началась подготовка нового этапа реформирования систе- мы публичной власти. Концепцию новой реформы разрабатывала
Комиссия при Президенте РФ по разграничению полномочий в си- стеме публичной власти под руководством заместителя руководи- теля Администрации Президента Д. Н. Козака. Следует отметить беспрецедентно открытый стиль работы комиссии. В ее состав были включены представители муниципалитетов, на рабочих заседаниях могли присутствовать все заинтересованные лица и участвовать в обсуждении.
Комиссия пришла к выводу о необходимости разработки нового
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Концепция законопро- екта была готова весной 2002 г., в апреле прошла ее презентация в Санкт-Петербурге на международной конференции. Совещания, посвященные обсуждению концепции законопроекта, по инициа- тиве Совета Федерации прошли во всех федеральных округах.
Сам законопроект начал разрабатываться летом 2002 г. В октябре в Госдуме прошли парламентские слушания, в Кремле состоялось заседание Госсовета на тему «О развитии местного самоуправления в Российской Федерации». 31 декабря 2002 г. президент внес зако- нопроект в Госдуму. При его обсуждении вносилось около 150 по- правок. 6 октября 2003 г. президент подписал новый федеральный закон, имеющий тоже название, что закон 1995 г.
32
1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 12
Федеральный закон «Об общих принципах организации местно
го самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. со- стоял уже из 12 глав и 82 статей (закон 1995 г. имел 8 глав и 62 статьи):
Глава 1. Общие положения (ст. 1–9).
Глава 2. Принципы территориальной организации местного самоуправления (ст. 10–13).
Глава 3. Вопросы местного значения (ст. 14–18).
Глава 4. Наделение органов местного самоуправления отдель- ными государственными полномочиями (ст. 19–21).
Глава 5. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (ст. 22–33).
Глава 6. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления (ст. 34–42).
Глава 7. Муниципальные правовые акты (ст. 43–48).
Глава 8. Экономическая основа местного самоуправления
(ст. 49–65).
Глава 9. Межмуниципальное сотрудничество (ст. 66–69).
Глава 10. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью (ст. 70–78).
Глава 11. Особенности организации местного самоуправления
(ст. 79–82).
Глава 12. Переходные положения (ст. 83–86).
Федеральный закон 2003 г. устанавливает общие правовые, тер- риториальные, организационные и экономические принципы орга- низации местного самоуправления в Российской Федерации, опре- деляет государственные гарантии его осуществления. Он призван обеспечить большую самостоятельность муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, повысить ответст- венность должностных лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усилить государственный контроль за законностью и соблюдением прав и свобод граждан.
Закон 2003 г. устанавливает общие правовые, территориаль- ные, организационные и экономические принципы организации
33
местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
В наибольшей степени меняются территориальные основы
местного самоуправления. Законом поначалу предусматривалось
создание пяти видов муниципальных образований: городских и сель-
ских поселений, муниципальных районов, городских округов, внут-
ри городских территорий городов федерального значения. При этом территории городских и сельских поселений входят в состав тер- ритории муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, то есть на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление. Терри- тории городских округов не входят в состав территорий муни- ципальных районов, там осуществляется одноуровневое местное самоуправление.
Если ранее миллионный город и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладали одинаковыми полномочия- ми, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов, то согласно Закону
2003 г. впервые каждый из видов муниципальных образований призван
решать присущие только ему вопросы местного значения, то есть вопросы местного значения поселения не будут совпадать с вопроса- ми местного значения муниципального района и городского округа.
Важным является также то, что различные муниципальные образования будут иметь различные доходные источники, рассчи- тываемые исходя из их потребностей. Это полностью соответст- вует часто повторяемому в последнее время одному из принципов административной реформы: «Деньги следуют за полномочиями».
Существенным изменениям подверглись организационные основы
местного самоуправления. Закон 1995 г. практически не регулировал эту сферу, и существовали десятки возможных схем организации муниципальной власти, обязательным являлось наличие лишь представительного органа местного самоуправления. Закон 2003 г. подробно регулирует систему органов местного самоуправления.
Обязательным стало наличие наряду с представительным орга- ном местного самоуправления исполнительно-распорядительного органа (администрации), главы МО. Глава администрации может
34
не избираться населением, а работать по контракту. Установлена минимальная численность депутатов представительных органов местного самоуправления в зависимости от численности населения.
Лишь 10 % из них могут работать на постоянной основе за плату, а не все, как ранее.
Новый закон расширяет перечень форм участия населения в осу-
ществлении местного самоуправления, например, появилась такая форма как публичные слушания и органы местного самоуправле- ния обязательно должны проводить их для обсуждения проекта устава МО, внесения дополнений, изменений в него; обсуждать проект местного бюджета и отчет о его исполнении; проекты пла- нов и программ развития муниципального образования, вопрос о преобразовании муниципального образования и др.
Закон регулирует целый ряд вопросов, не находивших ранее отражения в федеральном законодательстве, например порядок
наделения органов местного самоуправления отдельными государст-
венными полномочиями. Ранее возникали постоянные споры меж- ду органами государственной власти и местного самоуправления по этому вопросу. Закон 2003 г. устанавливает, что госполномочиями могут наделяться только муниципальные районы и городские округа и только на основе издания специального закона об этом. Феде- ральная власть, наделяя своими полномочиями, издает федераль- ный закон об этом, госвласть субъекта, передавая свои отдельные полномочия, издает закон субъекта. В этих законах определяются формы контроля органов государственной власти за реализацией переданных ими отдельных государственных полномочий и пределы вмешательства государства в данной сфере.
С момента издания ныне действующего Федерального зако- на «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. до сентя- бря 2019 г. в него внесено 164 изменения и дополнения, последние вступили в силу 1 сентября 2019 г. Особенно большие изменения касаются принципов территориальной организации местного са- моуправления и вопросов местного значения (главы 2 и 3).
Контрольные вопросы
1. В чем отличие Советов как органов местной государственной власти от органов местного самоуправления?
2. Когда исполкомы Советов были заменены администрациями?
3. В чем отличие администраций от исполкомов?
4. В каком законодательном акте было четко заявлено, что органы местного самоуправления не являются органами госвласти, но могут на- деляться отдельными государственными полномочиями?
5. Каковы признаки муниципального образования?
6. Что такое муниципальная служба и когда впервые введено это понятие?
7. Какой закон разрешил муниципальным образованиям иметь свою символику?
8. В чем новизна Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»?