Файл: И. К. Ларионов д э. н., профессор, заслуженный деятель науки рф.pdf

524
между обществом и государством развивается сотрудничество и разделяется ответственность. Государство инициирует процес!
сы решения общественных проблем и выступает в роли посред!
ника; устанавливает рамки ответственности граждан в этих рам!
ках. Таким образом, важнейшими функциями государства ста!
новятся инициирование, активизация и стимулирование.
Сутью реформирования в духе New Public Management
(НГУ) в конечном счете стало делегирование ряда функций,
ранее осуществлявшихся государством, рыночным структу/
рам; широкомасштабная маркетизация госуправления, кото/
рая предполагает полиаспектное распространение оснований
коммерческой деятельности на сферу госуправления. Глубин!
ная трансформация системы госуправления на новых принци!
пах повлекла за собой изменение принципов работы госаппара!
та: в оборот вошли свойственные рынку категории (прибыть,
издержки, конкуренция, расчет затрат и т. д.).
Другим важнейшим аспектом НГУ является привлечение самодеятельных общественных организации к выполнению ряда функций, выполнявшихся ранее государством.
Целями реформ госуправления в соответствии с моделью
НГУ было обеспечение большей эффективности, гибкости, про!
зрачности, более тесной связи с гражданами!потребителями госуслуг. По существу НГУ представляет собой революцию в воззрениях на государство, которое из всеохватного Левиафа!
на предстает поставщиком услуг; на место интерпретации го!
сударства в гегелевском духе как средоточия мирового разума и творца истории приходит сервисный подход, представляющий государство в качестве организации, ориентированной на ока/
зание услуг гражданам, основная цель которого — организа/
ция процесса оказания услуг.
Ключевыми предпосылками реформ НГУ стали следую!
щие:
– Созданные в период второй половины XX в. “welfare states” стали непомерно дорогими и громоздкими со свойствен!
ной им избыточной численностью аппарата. Им на смену дол!

525
жны прийти компактные и экономичные модели управления,
поскольку организованное на рыночных принципах государство обеспечивает большую эффективность госуправлению.
– К концу XX в. сформировались эффективные структу/
ры гражданского общества, готовые и способные взять на себя выполнение функций, ранее являвшихся государственной пре!
рогативой. Зрелость институтов гражданского общества опре!
деляют их способность более эффективно, нежели государство,
выполнять целый ряд социально значимых функций.
– Управленческий аппарат в целом соответствует клас/
сическим канонам веберовской бюрократии, в частности таким принципам, как рациональность; ориентация на формализован!
ные процедуры в противовес персоналистской ориентации на патрона; прозрачность, четкость, подотчетность обществу; ус!
тойчивость по отношению к коррупционным практикам.
“Современное государство не должно само выполнять все стоящие перед ним задачи, но оно обязано обеспечить выполне!
ние этих задач. Речь идет о новом разделении ответственности между государством и обществом. Вопрос состоит в том, какие задачи должно выполнять само государство и какие могут и дол!
жны выполняться негосударственными институтами”, — отме!
чают эксперты
1
. Стратегические функции остаются за госаппа!
ратом, тогда как остальные функции, связанные с обслужива!
нием и ранее осуществлявшиеся государством, были возложе!
ны на коммерческие структуры.
Концепция “активизирующего государства” акцентирует четыре измерения государства:
– государство есть гарант (т. е. институт, обеспечиваю!
щий производство и предоставление определенных услуг);
– государство есть институт, создающий необходимые рамки для процессов общественной активности и побуждающий граждан к самостоятельному решению проблем;
1
Райнхард К. Реформирование государственного управления. Кон!
цепция активизирующего государства // Реформы государственного уп!
равления. РАГС. — С. 8–9.

526
– государство есть институт надзора (осуществляемо!
го на основе установленных правил) общественной, и прежде всего экономической, деятельности;
– государство есть производитель работ и услуг для об/
щества, если это диктуют, например, вопросы безопасности и если государство может это сделать с меньшими затратами, чем другие производители.
По существу парадигма НГУ, признавая значение эконо!
мической либерализации, исходит из презумпции приоритета негосударственного сектора: если некие функции могут выпол!
нить негосударственные органы, государство не имеет права вмешиваться. Модель “активизирующего государства” опира!
ется на содержащуюся в концепции НГУ модель поручитель!
ства, согласно которой госучреждения разделяются на две боль!
шие группы — “заказчиков” и “исполнителей” заказов. Поли!
тические институты, административное руководство выступа!
ют в роли поручителей, являясь заказчиками или покупателя!
ми услуг для граждан. Поставщики услуг для граждан (испол!
нители поручений) внутри управления конкурируют с постав!
щиками услуг вне управления (государственными, коммерчес!
кими или общественным организациями) за получение заказов на услуги, которые передаются им “заказчиками” на базе соот!
ветствующих политических решений. Эта модель “поручитель!
ства” усиливает ориентацию на конкуренцию органов управле!
ния и в то же время открывает возможность в большей мере привлекать граждан и общественные группы к производству и предоставлению услуг.
Модель “активизирующего государства” включает три эле/
мента: а) предоставление гарантий и разделение ответствен!
ности; б) активизация граждан и общества в целом; в) эффек!
тивность и экономичность.
Однако, говоря о реформах госуправления, нельзя обойти тот факт, что осуществление этих реформ сопровождалось и

527
рядом издержек
1
. В этой связи ряд специалистов, включая экс!
пертов Всемирного банка, которые готовили материалы для
Комиссии Правительства РФ по обобщению опыта реформ НГУ,
представляют сдержанную оценку результатов реформ в раз!
личных странах, отмечая неоднозначность большинства из до!
стигнутых результатов и их ограниченный характер по отно!
шению к поставленным целям. Несомненно, существует множе!
ство примеров конкретных улучшений в тех или иных конкрет!
ных услугах или в работе министерств и других организаций в каждом конкретном случае. Однако данных об общем влиянии реформ очень мало.
В еще большей степени это касается таких концептуаль!
ных оснований, как роль государства и его функции в современ!
ных условиях
2 1
В частности, в ходе реформ системы государственного управления в Великобритании и США выявилось противоречие между нерыночной по своей природе государственной службой и попыткой ее реорганизации на рыночной основе. В Германии отмечался рост бюрократизма, значи!
тельное сокращение кадров при одновременном сокращении объема го!
суслуг. Р. Пичас из Немецкой школы управленческих услуг отмечает:
“Нельзя безоговорочно переносить на госсектор принципы рыночной эко!
номики... Административный менеджмент — это не предпринимательс!
кий менеджмент, он не исчерпывается заимствованными из рыночной экономики концепциями”. Не случайно распространенная в середине 1990!
х гг. в Германии концепция “малозатратного” государства (близкая по смыслу “минимальному государству”) сменилась в конце 1990!х гг. кон!
цепцией “активизирующего” государства (См.: Реформы госуправления.
С. 18, 20, 26, 6).
2
В Российской Федерации, например, по существу, АР началась с призывов сократить избыточное число функций государства (назывались нереальные цифры: 500, 600, 800 и даже 5 тыс. функций, якобы выполня!
емых современным российским государством, тогда как в теории и прак!
тике государственного управления их насчитывают от 5–6 до 10–12). Оче!
видно, что в основе тезиса об избыточности функций государства лежит расширительное толкование функций государства, отождествляющее
функции и виды работ. Между тем в реальности полномочия и функции российского государства в ряде ключевых отраслей существенно ниже,
чем в индустриально развитых странах.

528
Кроме того, некорректность постановки проблемы допол!
няется отсутствием разграничения между интересами, полно/
мочиями и функциями государства и интересами, полномо/
чиями и функциями бюрократии. Между тем подобное разли!
чение весьма существенно как концептуально, так и практичес!
ки. В частности, проблемная ситуация в современной России характеризуется тем, что интересы, функции и полномочия
государства ниже, чем в развитых странах и незначительны
даже по сравнению с такими деэтатизированными страна/
ми, как Великобритания и США, тогда как интересы, функ/
ции и полномочия административно/политической бюрокра/
тии в современной РФ гипертрофированы. При этом бюрок!
ратия использует рычаги государства для достижения сугубо партикулярных (групповых) задач и целей в противовес обще!
государственным. В этом контексте представляется чрезвычай!
но важным разграничение между коррупционно стимулиро/
ванной практикой бюрократического произвола и активной
ролью государства как политического и экономического акто/
ра. Если первое представляет собой препятствие нормальному функционированию социума, то вне активной роли государства невозможно его эффективное развитие. Реализация предложе!
ний по “уходу государства” из управления может привести на практике к росту коррупции, еще большему падению исполни!
тельской дисциплины в практике государственного управления,
снижению политической роли высших органов власти и паде!
нию удельного веса исполняемых решений. Вышесказанное определяет необходимость коррекции концепции администра!
тивной реформы: гипертрофированные полномочия и функции
административно/политической бюрократии действитель/
но необходимо урезать, тогда как государству не стоит не/
продуманно и поспешно расставаться со своими прерогати/
вами и функциями.
НГУ неявно интерпретируется как самоцель, тогда как она является, скорее, инструментом (полиаспектным и многоком!
понентным, но не самодовлеющим) достижения содержатель/

529
ных целей, среди которых наиболее существенной представля!
ется обеспечение конкурентоспособности государства.
Узловой проблемой в неэффективной реализации НГУ яв!
ляется упрощенное понимание роли государства в современном мире. Государство по умолчанию трактуется в лучшем случае как совокупность учреждений и организаций, в худшем — как репрессивный аппарат, имманентно не поддающийся рацио!
нальному реформированию. Между тем представление о госу!
дарстве как о пресловутом “ночном стороже” соответствует те!
ории и практике государственного развития развитых стран исторического прошлого, а не современности. Упрощенное по!
нимание роли государства сводит его функции к обеспечению внешней и внутренней безопасности и административному уп!
равлению. Между тем современные представления о государ!
стве (и современная политико!административная практика)
исходят из разнообразия полномочий и функций государства.
Ключевым в нашем контексте является разделение функций государства на традиционные и современные. К числу первых относятся обеспечение внутренней и внешней безопасности;
административное и общее политическое управление. К кате!
гории вторых относят политику государства в таких сферах, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение, фун!
даментальная наука. Особенностью эволюции государственных институтов на рубеже XX–XXI вв. стало перераспределение традиционных и новых функций в пользу последних. В свою очередь, этот поворот стал этапом сложной эволюции государ!
ства в XX в. и был обусловлен отнюдь не гуманитарными сооб!
ражениями, а мотивами экономической целесообразности.
Логика аргументации в этом вопросе достаточна проста.
Интегративной целью государственной политики является обес!
печение конкурентоспособности страны. Анализ историй успе!
ха наиболее успешно развивающихся стран (включая такие столь различные страны, как США и Сингапур) показывает, что одной из ведущих технологий обеспечения конкурентоспособ!
ности стало создание и эффективное функционирование

530
knowledge economy — “экономики знаний”. Ключевое условие,
предпосылка и инструмент создание экономики знаний — ка!
чество человеческого потенциала. При этом развитие челове!
ческого потенциала является исключительной прерогативой государства. Примером успешных усилий по достижению ус!
пехов в этом направлении может служить политика США по созданию новой экономики посредством инвестирования в че!
ловеческий потенциал. В этом контексте заслуживают упоми!
нания усилия администрации Б. Клинтона, заявившей о необ!
ходимости “изобрести государство заново” и предпринявшей усилия по пересмотру функций государства. Ключевым направ!
лением реформ госуправления (наряду с созданием электрон!
ного правительства; сокращением и удешевлением содержания госаппарата) стали меры по стимулированию новой экономики посредством усилий по развитию человеческого потенциала. В
частности, эксперты констатируют увеличение ассигнований на эти цели в течение последнего десятилетия. Удельный вес рас!
ходов на развитие человеческого потенциала вырос с 3% ВВП в
1940 г. до 13% в 2005 г. Если в 1990 г. совокупные расходы, в той или иной мере затрагивающие социальное развитие, составля!
ли 49,4% федерального бюджета США, то к 2000 г. этот показа!
тель достиг 62%. При этом значительная часть “социальных ста!
тей” бюджета входит в категорию “защищенных статей”, т. е.
не подлежащих конъюнктурным корректировкам. Администра!
ция Дж. Буша (увеличившая военные расходы до 3,8% ВВП)
вместе с тем увеличила также расходы на социальные цели в контексте политики “сострадательного консерватизма”. Неха!
рактерный в целом для традиционной политики республикан!
цев рост доли федерального бюджета в ВВП США с 18,5% в середине 1990!х гг. до 20,3% к 2004 г. отчасти обусловлен уве!
личением гражданских программ бюджета, которые возросли на 36%. Газета “Los Angeles Times” констатировала в феврале
2005 г.: “Республиканцы сегодня не спорят с демократами о том,
какое правительство необходимо США: большое или малень!
кое. Они спорят о том, каким должно быть большое правитель!

531
ство”
1
. Иракская кампания и ряд иных неблагоприятных обсто!
ятельств побудили администрацию Буша снизить социальные расходы, однако их доля в бюджете по!прежнему остается ве!
сомой.
Подобные установки существенным образом отличают со/
временную государственную политику от стандартов ушедшей эпохи. До конца XIX в. доля государства в ВВП практически не превышала 10%. Социальные расходы в течение пятидесяти лет,
предшествовавших Первой мировой войне, составляли около
1,5% (0,6% на образование; 0,3% на здравоохранение; 0,4% на пенсионное обеспечение). Картина начала меняться в межвоен!
ный период, и существенно изменилась после Второй мировой войны, когда начался резкий рост госбюджета практически во всех странах Запада. В Великобритании, Франции, Германии,
Италии к 1960 г. госрасходы превысили 30% ВВП, в США — 27%
ВВП. При этом главным фактором увеличения доли государства в ВВП был рост социальных расходов, достигших, например, в
Германии 18% ВВП, в других крупнейших европейский стра!
нах 13%; в США 7% ВВП. “Социальные трансферты сегодня ох!
ватывают подавляющее большинство — от 50 до 90% — населе!
ния развитых стран. В среднем по Европейскому союзу этот по!
казатель составляет 73%. Характерно, что рост доли госбюдже!
та в структуре ВВП отмечается также в странах третьего мира,
и, хотя это соотношение отличается от стандарта развитых стран, тем не менее оно выше, чем было в развитых странах в начале XX в.”
2
. Упомянутая тенденция набрала силу к 1990 г.,
когда в западноевропейских странах доля государства в ВВП
достигла 58% в Швеции, 54% во Франции, 47% в Италии, 47% в
Германии, 33% в Японии, 33% в США. При этом социальные трансферты составили 28% ВВП во Франции, 25% — в Италии;
1
Цит. по Рогов С, Функции современного государства: вызовы для
России. Ч.1 // Свободная мысль. — 2005. — № 7. — С. 53–54.
2
Политическая система США. Актуальные измерения. — М., 2000. —
С. 133–134.

532 21% в Германии и Швеции, 15 в Великобритании, США и Япо!
нии. В среднем за 1960–1996 гг. госрасходы в странах Запада выросли с 27 до 48% ВВП. Таким образом, рост госрасходов в странах Запада был обусловлен увеличением именно соци!
альных расходов. Важной причиной увеличения доли государ!
ственных расходов в ВВП стала новая роль государства в сфе!
ре социального обеспечения и перераспределения доходов с по!
мощью системы налогов и трансфертов. Общемировые государ!
ственные расходы в 2000 г. составили примерно 25% ВВП, или
7,8 трлн долларов. Более 90% этой суммы приходится на разви!
тые государства, в которых проживает примерно 15% населе!
ния. “Это позволяет сделать вывод: чем более развитой являет!
ся страна, тем более сильным является государство”
1
Наибольшими государственные расходы в странах ОЭСР
были в 1993 г., когда доля бюджетных расходов достигла 43,1%.
К 2003 г. этот показатель несколько снизился, составив 41,1%. В
странах ЕС доля госрасходов составляла максимальный пока!
затель в 1993 г. — 52,9% ВВП. К 2003 г. она сократилась до 48,9%.
Комментируя эту тенденцию, эксперты отмечают, что она оп!
ределена снижением военных расходов после окончания “хо!
лодной войны”. Расходы на социальное обеспечение в странах
ОЭСР сохраняются на уровне 21% (5–8% ВВП на образование;
6–8% на здравоохранение).
Вышеприведенные данные позволяют сделать вывод о су!
щественном изменении соотношения различных государствен!
ных функций. Сегодня “только 20% госбюджетов тратится на традиционные цели (общее административное управление, под!
держание общественного порядка и национальная оборона). В
то же время современные функции (здравоохранение, образо!
вание, другие социальные расходы) превышают 60%. При этом,
чем выше уровень развития, тем меньше доля расходов на тра!
диционные функции. В развитых странах на эти цели тратится всего 11% госбюджетов, а в развивающихся — 24%. Вместе с тем
1
Рогов С. Указ соч. — С. 58–59.

533
на современные функции развитые страны тратят более 70%
своих бюджетов, а развивающиеся — только 56”
1
. Ни одна стра!
на ОЭСР с высокими доходами не тратит менее 5% своего ВВП
на нужды общественного здравоохранения и, как правило, ас!
сигнует боле 4% на цели здравоохранения своего ВВП. Средний уровень расходов на образование в структуре ВВП у стран с высоким уровнем развития человеческого потенциала состав!
ляет 4,8%, у стран со средним уровнем — 4,2%; в странах низко!
го уровня — 2,8%. В США расходы на образование составляют более 15% общих госрасходов.
В переходных государствах традиционные функции погло!
щают 14%, современные — 65% госрасходов. Это означает, что в современном мире через государственные бюджеты на совре!
менные функции тратится 17,8% ВВП, а на традиционные —
5,3%. Соотношение между этими статьями расходов составляет
3,4 : 1. В развитых странах эти показатели составляют 25,0 и
3,9% (соотношение 6,4 : 1); в развивающихся — соответственно
14,4 и 6,1% (соотношение 2,4 : 1); в странах с переходной эконо!
микой — 22,1 и 3,8% (соотношение 5,8 : 1). Именно государство
(на которое приходится 87% всех социальных расходов) не/
сет в странах ОЭСР основную ответственность за финан/
сирование социальной сферы
2
.
Рассмотрение затрагиваемых проблем в более широком контексте показывает, что стимулирование “экономики знаний”
соответствует современному пониманию технологий эффектив!
ного экономического развития. Известно, что современный эко!
номический рост отличает приоритетная роль интеллектуали!
зации производства; интенсивность НИОКР определяет уровень экономического развития. Согласно прогнозам экспертов, в XXI в.
интеллектуализация труда станет главным фактором глобаль!
ной конкуренции. На долю новых знаний, воплощаемых в тех!
нологиях, оборудовании, образовании кадров и организации
1
Рогов С. Указ соч. — С. 59.
2
Административная реформа: все только начинается // Профиль. —
2005. — № 25.