Файл: Образования московский финансовопромышленный университет синергия.pdf

37 перейдем непосредственно к рассмотрению стадий реформирования системы государственного управления
1
Основными этапами развития государственного и муниципального управления представлены в таблице 2.
Таблица 2. Основные этапы развития государственного и муниципального управления в России
Период
Характерные особенности
IX-XIV вв. государственное управление Древней Руси начало XIV – первая половина
XVI в. государственное и региональное управление в русском (московском) государстве конец XVII – начало XXв. государственное и региональное управление российской империи в период самодержавной монархии
1905 г. – октябрь 1917г. государственное управление периода думской монархии и первой республики октябрь 1917 г. – декабрь 1921 г. советская система управления и государственный аппарат
1991–по настоящее время современный этап государственного управления
Исходя из анализа развития управления в России, можно сказать, что государственное управление, в том числе и муниципальное, как процесс прошел несколько этапов: начиная от времен Древней Руси и заканчивая современным устройством Российской Федерации. Примечательно, что региональное управление появилось довольно в раннее время, однако, в последующем мы видим постепенное исчезновение данного управления.
1
Ерошкин, А.К. Система управления муниципальной собственностью в РФ [Текст] / А.К.
Ерошкин // Молодой ученый. 2016. №11. С. 734.

38
Поскольку древний период не совсем подходит для понимания эффективности государственного управления, считаем правильным рассмотреть лишь два последних периода.
И так, социалистическая эпоха развития общества и всего государства рассматривало государственное управление как монополию единой правящей партии коммунистов, которая создала специальную иерархическую систему занятия руководящих должностей с гарантией различных привилегий под названием
«номенклатура», которая и осуществляла командно- административное управление на высших уровнях власти
1
. Номенклатура сохраняла свойства «одностороннего действия» в карьерном росте, обеспечивала права, наделяла управляющий слой непогрешимостью в принятии решений. Иными словами, в данный период правящая партия была направлена лишь на свое жизнеобеспечение, нежели на повышение уровня эффективности управления государством.
Второй этап в историческом плане и совсем короткий во времени, но со стратегическими изменениями в системе государственного управления страны и общества – с 1991 г. и до настоящего времени. Провозглашена демократия, многопартийная система, право свободы выбора, возможность развития бизнеса при равенстве различных видов собственности и т.д. фактически не привел к народовластию (как определено Конституцией РФ) и эффективному взаимодействию высших и низших ветвей государственной власти
2
. Термин «номенклатура» уже заменяется на «политическую элиту», особенностью которой видится осуществление управления государством в своих интересах и в интересах олигархов. Как можно заметить, данный период отличается от предыдущего лишь тем, что изменился государственный и общественный строн, в то время как система управления осталась прежней.
1
Крупенков, В.В. Государственное и муниципальное управление [Текст]: учебно- практическое пособие / В. В. Крупенков [и др.]. Москва : АНО «Евразийский открытый ин - т», 2017. С. 22.
2
Осинцев, Д.В. Методы государственного управления (административно-правовой аспект)
[Текст]: монография / Д.В. Осинцев. Екатеринбург: Изд-во УМЦ УПИ, 2013. С. 15.

39
Таким образом, можно сделать вывод: несмотря на то, что система государственного и муниципального управления прошла длительный процесс развития, изменений в сторону увеличения эффективности такого управления не происходило. Начиная с 1917 года управление государством проходило под лозунгом: «Основа эффективного управления государство – удовлетворение интересов правящей элиты».
2.2. Анализ процесса реформирования правовых и административных основ взаимодействия органов муниципального управления и государственной власти
В силу того, что в настоящее время происходит постоянный процесс трансформации, направленный на реализацию конституционных положений: демократия, правовое и социальное государство, реформа системы государственного и муниципального управления и местного самоуправления представляет собой сложный процесс постепенного обновления сети представительных каналов и центров принятия решений, в основе которой лежит необходимость формирования эффективного института публичной власти, его институционального, законодательно-правового, административно-правового и функционального обеспечения.
Основные векторы Концепции долгосрочного социально-экономического развития
(КДР)
Российской
Федерации до
2020 года
1
систематизированы на рисунке 2.
1
О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [Текст]: распоряжение Правительства РФ от 17 нояб. 2008 г. № 1662- р (ред. от 28 сентяб. 2018 г.) (вместе с Концепцией долгосрочного социально- экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года) // Собр.
Законодательства Рос. Федерации. 2008. № 47. Ст. 5489.

40
Рисунок 2. Основные направления и приоритеты КДР РФ до 2020 года
Источник: составлено автором на основании
1
Как мы видим, реформа публичной власти и оптимизация системы государственного и муниципального управления является одним из векторов
Стратегии развития нашего государства. В основе данного реформирования лежит уход от централизованной модели государственного управления, самодостаточность местного самоуправления и построение эффективной системы территориальной организации власти в России.
1
Основные положения стратегии устойчивого развития России [Текст] / под ред. А.М.
Шелехова. М.: Инфра-М, 2018. С. 7.
Составление модели региональных прогнозных балансов
Определение институциональных требований к среде жизни
Осуществление природно-отраслевых мероприятий
Формирование региональных модулей
Национальной инновационной системы
РФ
Формирование регионов
«локомотивов роста»
Повышение мобильности населения
Улучшение качества государственного
(муниципального) управления в регионах
Развитие конкурентоспособности экономических кластеров
Создание системы управления человеческими ресурсами
Реализация мероприятий, направленных на улучшение демографического потенциала регионов
Основные
приоритеты и
направления
Концепции
долгосрочного
социально-
экономического
развития
Российской
Федерации

41
В соответствии с новой моделью децентрализации власти решение местных вопросов будет осуществляться лишь территориальными органами самостоятельно, с наложением ответственности на эти органы за развитие всей страны. Такой выбор, на наш взгляд, в полной мере соответствует реализации положений и принципов Европейской хартии местного самоуправления.
Местное самоуправление в системе государственной власти является организующей силой общества, поскольку, способствуя осуществлению управления государством, предотвращает хаос в стране. Поэтому сегодня одной из задач государственной политики в сфере государственного управления является обеспечение органов государственной власти и местного самоуправления честными, компетентными, высокопрофессиональными, законопослушными, инициативными, патриотически настроенными управленческими кадрами нового типа, способными наладить успешное взаимодействие ветвей власти для решения назревших общегосударственных, региональных и муниципальных проблем
1
Среди приоритетных задач Правительства РФ до 2020 г. предусмотрен ряд мер по децентрализации финансовой системы, укреплению материальной и финансовой основы местного самоуправления, совершенствованию подходов по подготовке, оценке и отбору инвестиционных программ и проектов регионального развития, которые реализуются счет средств федерального бюджета, содействию продуктивной занятости на рынке труда, разработке проекта методики развития кластеров и определению смартспециализаций регионов.
Однако, как показывает анализ документа, вопросы кадрового и административно-правового обеспечения реформы государственного управления и местного самоуправления не нашло своего отражения и среди
1
Мухаев, Р.Т. Система государственного и муниципального управления в 2 т. Том 1 [Текст]: учебник для вузов / Р.Т. Мухаев. 3-е изд., перераб. и доп. Москва : Издательство Юрайт,
2020. С. 150.

42 основных задач регионального развития
1
. В то же время, несмотря на большое количество научных работ, посвященных теоретическим и прикладным аспектам государственной политики, современные процессы модернизации и реформирования страны требуют создания эффективной системы правового и административного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, включающей совокупность институтов и организационных структур, осуществляющих целостное управление процессами государственного управления
2
В теоретико-методологическом обобщении и системном анализе сегодня нуждаются раскрытия сущности влияния глобализационных процессов на состояние реформирования и развития системы административного и правового взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления, а также поиска эффективных путей ее кадрового обеспечения.
В связи с вышеизложенным, необходимо акцентировать внимание на проблемах, которые с точки зрения реформы государственного управления и местного самоуправления, требуют безотлагательного решения
3
Первоочередным, прежде всего, является вопрос надлежащего обеспечения административных и организационно-правовых основ реформирования государственного управления и местного самоуправления.
На национальном уровне разрабатываются меры по созданию новой нормативно-правовой базы реформирования местного самоуправления с ориентацией на полномасштабную реализацию его прав и функций с привлечением отечественных и международных экспертов.
1
Знаменский, Д.Ю. Государственная и муниципальная служба [Текст]: учебник / Д.Ю.
Знаменский ; отв. ред. Н.А. Омельченко. 3-е изд., перераб. и доп. Москва : Издательство
Юрайт, 2019. С. 328.
2
Государственное и муниципальное управление [Текст] / В.В. Крупенков [и др.]. М.:НИЦ
ИНФРА-М, 2016. С. 162.
3
Аушева З.Г. Практики взаимодействия государственной и муниципальной власти в России
[Текст] / З.Г. Аушева // Региональные проблемы преобразования экономики. 2018. № 2 (98).
С. 299.

43
Такая нормативно-правовая основа является восходящей платформой для системного реформирования государственного управления, а также модернизации службы в органах местного самоуправления
1
. С одной стороны, обновленная законодательная и нормативно-правовая база позволит определить принципиально новое содержание деятельности и сущность территориальной организации власти в России и определит основные направления и средства их формирования и взаимодействия.
Кроме того, это даст возможность обосновать концептуальную идею по построению отечественной модели административного-правового взаимодействия государственного управления и местного самоуправления.
Учитывая системный и длительный во времени характер реформирования государственного управления и местного самоуправления, обеспечение эффективного их административно-правового взаимодействия не может быть ситуативным. Оно должно быть четко спланированным, организованным, базироваться на должной правовой основе, исходить из потребностей формирования законодательной базы по вопросам деятельности органов местного самоуправления и органов исполнительной власти на новой территориальной основе с определением их полномочий и ресурсного обеспечения. Все это является одной из главных предпосылок осуществления эффективной, системной, слаженной работы всех структурных элементов этой системы в условиях реформирования изменений в местном самоуправлении и территориальной организации власти в России.
По нашему мнению, роль нормативно-правового обеспечения в реформировании публичной администрации на региональном и местном уровне неуклонно растет. Деятельность и взаимодействие ответственных и открытых институтов государственной власти и местного самоуправления должны быть четко регламентированы правовыми нормами, урегулированы механизмами отбора и привлечения к научной, консультативной,
1
Нормотворчество органов государственного и муниципального управления [Текст]: учеб. пособие / А.Н. Миронов, С.Н. Ушаков. М. : ИНФРА-М, 2019. С. 68.

44 организаторской, коммуникативной, практической и другой работе специалистов, которые имеют соответствующие профессиональные знания, компетенции и готовность к реформаторской работе
1
Высокая способность институтов государственной власти позволит сформировать надлежащий уровень доверия к власти людей и существенно повысить их благосостояние на основе внедрения одинаковых стандартов и норм. Это является основой построения качественного модернизированного правового и административного взаимодействия органов государственного и местного управления.
В конце концов, стоит, по нашему мнению, разработать новую
Концепцию стратегии государственной кадровой политики с учетом необходимости концептуализации идей, положений и уточнения понятий и формирования принципиально новых подходов к вопросам взаимодействия различных ветвей власти в условиях глобализационных процессов. При разработке Концепции следует учитывать зарубежный опыт, в частности, в системе органов государственного управления большинства зарубежных государств на примере стран США, Японии, Германии, Европейского Союза.
Подводя общий итог, отметим, что предлагаемый выше подход будет необходимым условием обеспечения сбалансированности в работе, ускорения разработки и принятия предусмотренных Стратегией 2020 нормативно- правовых и законодательных актов, необходимых для формирования новой системы административного устройства и новой модели территориальной организации власти, а также проведение информационно-просветительской работы, социологических исследований по проблемам институционального реформирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также осуществления мониторинга этих реформ.
1
Осейчук, В.И. Правовое обеспечение государственного и муниципального управления
[Текст]: учебник и практикум / В.И. Осейчук. Москва : Издательство Юрайт, 2019. С. 233.

45 2.3. Современное состояние правового и административного взаимодействия органов государственного и муниципального управления
Организация государственного и муниципального управления является главным вопросом в каждой стране с точки зрения его развития и эффективности. Управление в стране воздействует на сознание и поведение народа, который предлагает свои запросы и высказывает мнение.
В последние годы в России возрастает проблема недееспособности государства. Все больше и больше заметна неэффективность государственного и муниципального управления. Отсутствует стратегия развития, которая могла бы дать возможность более точно и полно знать свои полномочия и действия тех или иных государственных органов и обеспечить эффективную и слаженную работу государственных служащих.
Непроработанное нормативно-правовое обеспечение в стране, является одной из проблем современного управления. Особенно это касается взаимоотношений между государственными органами власти, а также между государственными органами и гражданами страны. Старые методы управления, основанные на авторитаризме являются еще одной проблемой, которая не дает развиваться новой, современной системе государственного и муниципального управления
1
. Новые формы организации не соответствуют старому содержанию, что ведет к застою управленческой деятельности.
Показательным в данной проблеме является факт, что Конституция РФ, будучи главным основополагающим законом нашего государства, регулируя механизм государственного управления, не содержит главу, прямо посвящѐнную исполнительной власти.
Орган исполнительной власти представлен
Правительством
РФ. Однако следует отметить, что данная норма не может толковаться
1
Свиридов, Н.Н. Механизм совершенствования конституционно-правового регулирования взаимодействия исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления с органами государственной власти [Текст] / Н.Н. Свиридов // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. № 7. С. 30.

46 ограничительно. Правительство РФ является высшим, но не единственным органом государственной власти в
России, осуществляющим исполнительную власть. Ее осуществляет система органов, которые находятся в иерархической зависимости. Это – одна из главных особенностей исполнительной власти.
В Конституции РФ содержатся термины «система исполнительной власти» (ч. 2 ст. 77) и «структура федеральных органов исполнительной власти» (ч. 1 ст. 112). Данные понятия являются близкими, но не тождественными. Их можно соотнести следующим образом: система органов исполнительной власти представлена Правительством РФ, федеральными министерствами и ведомствами, а структура органов исполнительной власти представлена конкретными органами исполнительной власти, входящими в систему исполнительной власти. В формировании структуры и системы федеральных органов исполнительной власти определяющая роль принадлежит Президенту РФ, данные вопросы законодательно не закреплены. Посредством указов Президентом РФ устанавливается структура федеральных органов исполнительной власти, вносятся изменения в нее.
Наряду с этим, полномочия и функции федеральных органов исполнительной власти могут быть установлены не только актами главы государства, но и федеральными законами, постановлениями Правительства РФ.
Орган исполнительной власти является государственным учреждением, наделенным относительной долей самостоятельности, структурной организации, характеризуемое наличием государственно-властных полномочий распорядительно-исполнительного характера и действующим в пределах конкретной территории.
Для органа исполнительной власти характерно наличие следующих признаков
1
:
1
Основы государственного и муниципального управления. Агенты и технологии принятия политических решений [Текст]: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры / Г.А.
Меньшикова [и др.] ; под ред. Г.А. Меньшиковой. Москва : Издательство Юрайт, 2019. С. 94.