Файл: Образования московский финансовопромышленный университет синергия.pdf

67 оптимального взаимодействия является одним из приоритетных направлений организации публичной власти на местах, поскольку от этого зависит решение проблем как локального, так и местного характера.
Разрешая данные противоречия, органам местного самоуправления следует помнить, что у них есть только два рычага влияния на органы государственной власти субъектов Федерации: судебный и общественно- политический. Снятие такой неопределенности во взаимоотношениях между органами самоуправления и государственными органами на местах должно привести к адекватным решениям в обществе и самоорганизации власти.
Также, анализ законодательной базы Омской области показал и другие нерешѐнные аспекты. Во-первых, было выявлено, что полномочия местных государственных администраций полностью дублируются органами местного самоуправления. В то же время недостаточно использован опыт зарубежных стран при разработке законов о местных государственных администрациях и местном самоуправлении относительно четкого разграничения объектов управления. Таким образом, можно говорить о так называемых противоречиях в сфере компетенции властных структур. Во-вторых, стоит упомянуть о принципе разделения властей: когда органы местного самоуправления, не будучи органами исполнительной власти, имеют право и выполняют функции исполнительной власти. В-третьих, местные государственные администрации подконтрольны и подотчетны органам соответствующего уровня, а те, в свою очередь, контролируют реализацию комплексных программ, исполнение бюджета и др. вопросы. Кроме этого, они заслушивают отчеты глав местных государственных администраций, их заместителей, руководителей управлений, отделов, других структурных подразделений государственной администрации.
В то же время городской, поселковый, сельский главы подотчетны только территориальным органам, а те подконтрольны лишь настолько, насколько депутаты подотчетны своим избирателям на округах.
Другой проблемный аспект состоит в том, что действующая структура власти Омской области характеризуется наличием внушительного числа

68 подразделений федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории рассматриваемого субъекта. Конечно, Основной закон нашего государства позволяет создавать федеральным органам исполнительной власти для осуществления своих полномочий свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Однако таких федеральных структур становится в Омской области, как и в других субъектах РФ, уж очень много, их количество превышает численность органов субъектов РФ по вопросам их собственного ведения.
В свое время даже был издан Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. №773
«Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»
1
. Президент наделил губернатора Омской области как субъекта РФ полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти области и территориальных органов МВД России, МЧС России, Минюста
России, Федеральных служб исполнения наказаний, судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской
Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам.
И все-таки: какова же может быть общая стратегия формирования органов исполнительной власти в Омской области? Напомним, что в советское время в стране применялся, и при этом был конституционно закреплен, принцип так называемого «двойного подчинения». Территориальный уровень ведомства по горизонтали подчинялся руководящему исполнительному органу в союзной республике, по вертикали – органу Союза ССР. Это позволяло
1
Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти [Текст]: указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 (ред. от 7 дек.
2016 г.) // Собр. Законодательства Рос. Федерации. 2005. № 27. Ст. 273.

69 неплохо учитывать региональные особенности и вместе с тем обеспечивать проведение общегосударственной политики
1
Исходя из этого, почему бы не продумать это сегодня, оставив в исключительном федеральном ведении так называемые «силовые» и стратегические структуры, остальные отдать Омской областикак субъекту РФ и одновременно сохранить вертикаль управления. Напомним, что в ст. 78
Конституции РФ есть ч. 2, в которой сказано: «Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской
Федерации и федеральным законам». Исходя из этого положения, можно ввести более гибкие формы взаимоотношений центра и Омской области.
Существуют также противоречия в сфере делегирования полномочий.
Согласно законодательству, государство делегирует часть своих функций органам местного самоуправления. В результате они решают вопросы не только местного характера, но и вопросы государственной политики.
Поскольку в законе не указаны конкретные особенности понятия
«вопросы местного значения», это дает возможность трактовать его в зависимости от ситуации. В то время как районные, так и областные органы делегируют местным государственным администрациям полномочия при отсутствии в районах и областях исполнительного органа. Это приводит иногда к превращению местных государственных администраций в исполкомы. Таким образом, глава местной государственной администрации находится в жесткой зависимости и должен в своей деятельности заниматься, прежде всего, потребностями местной администрации, а не государства.
1
Котелевская, Ю.В. Законодательные и административные основы взаимодействия органов государственного и муниципального управления [Текст] / Ю.В. Котелевская //
Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2018. № 2. С. 86.

70
Одновременно возникают определенные разногласия во взглядах между областными государственными администрациями, местными властями и группами влияния на уровне региона и города.
Поэтому налаживание действенного взаимодействия местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и органов государственной власти разных уровней возможно только на принципах партнерства и взаимодействия. Это позволит осуществлять оптимальный ыбор приоритетных направлений структурной политики и определить реальные механизмы их реализации.
Другим важным институциональным барьером является также неэффективность самого института местного самоуправления. Известно, что особая роль при формировании этого института принадлежит формальным институтам, среди которых наиболее весомое значение имеют институты и нормы муниципального законодательства. Наряду с этим, институциональные недостатки муниципального права в России заключаются в существовании противоречий, примерами которых являются устаревшие нормы муниципального законодательства.
Выразительной особенностью современного российского муниципального права является то, что к нему относится значительное количество подзаконных нормативных актов, при этом некоторые из них противоречат актам высшего юридического уровня.
Также достаточно распространено явление, когда очень слабой является система правоприменения законодательных актов, в частности, селективность исполнения законодательства на муниципальном уровне. Т.е. достаточно слабыми являются механизмы контроля по выбору базовых целей структурной политики на муниципальном уровне. Это приводит к массовой практике неформальных договоренностей на муниципальном уровне и лоббистскому давлению на структурную перестройку экономики региона в целом.
Если рассматривать взаимодействия между такими территориями, как
Омская область и город Омск, то взаимоотношения государственной и муниципальной власти строятся скорее по принципу личных отношений, чем

71 на правовых основах. Это мешает становлению институциональной системы взаимодействия двух органов власти, усложняет процесс управления муниципальными образованиями, компрометирует государственные структуры власти.
Следующим барьером применительно к Омской области является недостаточность институционального механизма объединения стратегий и программ развития, как на местном, так и на региональном уровнях. В результате возникают различные видения приоритетов структурного развития экономики, что является существенным препятствием своевременности подготовки и реализации соответствующих стратегий и программ.
Таким образом, обсуждение на стадии формирования структурной политики должно происходить на основе проведения консультаций, где будут указаны основные действующие лица этого процесса - региональные, местные органы власти и др. На последующих стадиях формирования и реализации структурной политики необходимо создать Наблюдательные комитеты, в состав которых войдут представители всех заинтересованных сторон.
Вместе с тем к институционально-экономическим барьерам реализации структурной политики следует отнести: доминирование государственных трансфертов в структуре доходов местных бюджетов; низкую долю бюджета развития в составе местных бюджетов; значительную дотационность местных бюджетов (до 90%); высокий уровень централизованности местного бюджета
(до 70-75%)
1
Этот перечень проблем не является исчерпывающим. К проблемным вопросам взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Омской области можно отнести:
- отсутствие концепции развития муниципального управления, разработанной на основе надлежащего баланса децентрализации
1
Батанов, А.В. Муниципальная власть в РФ: конституционно-правовые проблемы организации и функционирования [Текст]: дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.02 / А.В. Батанов.
М.: Наука, 2018. С. 14.

72 государственной власти, самостоятельности местного самоуправления и его взаимодействия с органами государственной власти;
- модель организации и деятельности местного самоуправления фактически выбирается без участия населения;
- отсутствие чѐткого правового базиса государственного и общественного контроля над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления;
– слабая правовая культура государственных и муниципальных служащих, населения муниципальных образований.
На сегодняшний день не сформирована надлежащая финансово- экономическая база органов местного самоуправления, которая дала бы им возможность эффективно осуществлять собственные функции и реализовывать структурные реформы экономики в целом
1
. Соответственно все это приводит к невозможности финансового обеспечения функций местных органов власти.
Таким образом, институциализировать взаимоотношения можно только путем коррекции самой модели местного самоуправления и закрепления ее в федеральном законодательстве. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления основывается не столько на подчинении, сколько на взаимной заинтересованности в объединении ресурсов в целях повышения качества жизни населения. Необходимо совершенствовать правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления и обновить концептуальные принципы взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Достижение оптимального разделения компетенции государственной и муниципальной власти, а также их конструктивного взаимодействия должно
1
Региональная экономика и управление развитием территорий [Текст]: учебник и практикум
/ И.Н. Ильина [и др.]; под общ. ред. Ф.Т. Прокопова. Москва : Издательство Юрайт, 2019. С.
192.

73 обеспечивать баланс интересов как государства в целом, так и местных сообществ.
3.3. Разработка региональной модели правового и административного взаимодействия органов государственной власти и муниципального управления
В предыдущем параграфе нами были выделены основные проблемы взаимодействия органов государственной власти и муниципального управления на примере Омской области. Все указанные факторы усложняют систему муниципального управления, приводя к конфликтам между этими органами власти. Поэтому обеспечение их оптимального взаимодействия является одним из приоритетных направлений организации публичной власти на местах, поскольку от этого зависит решение проблем как локального, так и местного характера.
Прежде чем приступить к разработке региональной модели правового и административного взаимодействия органов государственной власти и муниципального управления считаем необходимым изучить пути решения указанных в предыдущем параграфе проблем, поскольку именно на них будет построена эта модель.
И так, пути их решения не столь просты, как кажутся, здесь также имеется много разных предложений:
1. закрепление дефиниции местного самоуправления как разновидности публичной власти, с установлением степени его самостоятельности, как формальной, так и реальной;
2. четкое разграничение полномочий государственных и муниципальных органов, соответствующих поставленным задачам и определенным направлениям деятельности;
3. закрепление действенных организационных механизмов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе и по осуществлению переданных государственных полномочий;

74 4. разработка механизма осуществления контроля государства за деятельностью органов муниципального управления, с установлением его пределов;
5. создание полной и качественной системы подготовки и переподготовки муниципальных кадров. Такая мера позволит увеличить эффективность законотворческой деятельности органов местного самоуправления;
6. внесение в федеральное законодательство положения, регламентирующего процедуру определения общего размера финансовой помощи для муниципалитетов. Кроме того, необходимо внести изменения в бюджетное и налоговое законодательство, которые позволят обеспечить достаточность и сбалансированность доходов местных бюджетов и расходных обязательств муниципальных образований, непосредственно сформированных для реализации собственных полномочий в решении вопросов местного значения;
7. кодифицировать федеральный закон № 131, что установит приоритет его норм в части регулирования вопросов местного самоуправления;
8. разработка и создание доступной и профессиональной сети средств массовой информации, отражающей опыт социально-экономического развития территорий, деятельности различных сфер муниципального хозяйства и муниципальной практики, формируемую путем сбора, анализа и обобщения необходимой информации;
9. изменить управленческую структуру объединений муниципальных образований, поскольку от них зависит эффективность взаимодействия органов государственной власти и муниципального управления, так как они являются согласующим звеном между этими органами. Считаем, что руководить такими атрибутами должны не главы муниципальных образований, как это делается сейчас, а лица, независимые, обладающие профессиональными навыками.
Задачами таких людей будет отстаивание интересов органов местного самоуправления, населения, на равных правах, а также зашита нарушенных прав в суде;

75 10.
улучшение и формирование новых нормативно-правовых актов сфере управления государством. Формирование новой нормативно-правовой базы позволит более полно и точно, основываясь на законы, обеспечивать нормальное функционирование государственных и муниципальных органов власти. Это позволит более серьезно подходить к работе и более целесообразно и доступнее проводить управленческую деятельность в стране. Каждому отдельному органу и даже должностному лицу будет соответствовать свой нормативно-правовой акт, в котором лаконично будут изложены функции, предопределяющие развитие всей управленческой деятельности. Новые нормативно-правовые акты позволят скоординировать действия государственных органов, не допуская каких-либо отклонений от поставленной задачи. Также это позволит не допускать каких-либо повторений и схожести в функциях и полномочиях отдельных органах исполнительной власти;
11. создавать центры по изучению и анализу вопросов территориального развития местного самоуправления в различных аспектах.
Трансформационные процессы в социально-экономическом развитии
России вызывают объективную необходимость совершенствования как самого государственного регулирования территориального развития, так и взаимодействия органов государственного и муниципального управления
1
Для начала разберем структуру организационного механизма государственного регулирования территориального развития. В него входят следующие составляющие: центральные органы исполнительной власти; органы местного самоуправления.
В частности, центральные органы исполнительной власти ответственны за внедрение стратегий экономического развития территорий и их взаимосвязь с общим стратегическим развитием страны с целью обеспечения максимально рационального использования территориального потенциала и
1
Пешин, Н.Л. Проблемы и перспективы экономического и социального развития местного самоуправления [Текст] / Н.Л. Пешин // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 12. С. 58.

76 общегосударственных нужд. Также центральные органы исполнительной власти осуществляют регулирование межрегиональных отношений и обеспечивают благоприятные условия для реализации программ территориального развития, в состав которых входит несколько регионов, на общегосударственном уровне.
Органы местного самоуправления же традиционно играют три ведущих роли в обеспечении территориального развития.
Первая из указанных ролей предполагает присутствие инициативы руководящего характера в процессе формирования и реализации политики государственного регулирования территориального развития. В частности, в рамках этой роли проводится мониторинг текущего состояния социально- экономического развития территории, а также определяются первоочередные влиятельные факторы и определяются перспективы социально-экономического развития территории.
Вторая роль предполагает администрирование сложившихся определенных программ и проектов территориального развития с целью достижения поставленных задач, контроля над процессом внедрения разработанных мероприятий и получения предусмотренного результата.
Третья роль посвящена формированию благоприятных условий для максимально эффективного применения всех имеющихся территориальных ресурсов. Следует при этом учесть, что именно органы муниципального самоуправления являются главными инициаторами формирования программ территориального экономического развития путем привлечения финансовых ресурсов на общегосударственном и местном уровне. Таким образом, органы муниципального самоуправления применяют регулятивные функции с целью обеспечения территориального развития.
При этом необходимо учесть, что местные органы власти в этом контексте играют ключевую роль через
1
:
1
Журавлѐва, Ю.Н. Развитие взаимодействия органов государственного и муниципального управоения [Текст] / Ю.Н. Журавлева // E-Scio. 2019. № 8 (35). С. 32.