Файл: Мотивация муниципальных служащих как условие повышения эффективного муниципального управления.pdf

30 действительности относительно недавно.
Муниципальная служба характеризуется как один из важнейших элементов системы современного муниципального управления, так как представляет собой своеобразное организационное ядро по реализации основных функций и специфических задач местного самоуправления.
Профессиональная управленческая деятельность в рамках муниципальной службы представляет собой совокупность социально значимых действий муниципального служащего, направленных на достижение определенного результата. В этой связи профессиональная управленческая деятельность характеризуется коллективным, осознанным, активным характером и связана с необходимостью формирования и проявления профессиональных управленческих знаний, умений и навыков, связанных с муниципальным управлением [14, c. 131].
Профессиональная деятельность муниципального служащего определяется особенностями и направлениями муниципального управления, выполнением аналитических, исполнительно-распорядительных, информационных, административно-хозяйственных и координационных функций. В соответствии с этим муниципальная служба определяется как разновидность профессиональной деятельности, которая на постоянной основе осуществляется на муниципальной должности, не являющейся выборной. В качестве нанимателя для муниципальных служащих выступает то муниципальное образование, от имени которого представитель (работодатель) осуществляет полномочия нанимателя.
В соответствии с нормативно-правовыми основами регулирования системы муниципального управления и государственной службы муниципальная служба может быть определена как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) [18, с. 178].
Рассматривая роль и значение муниципальной службы в системе

31 местного самоуправления, А.Ф. Андреев выделяет характерные черты муниципальной службы, каковыми являются следующие элементы и свойства:
– профессиональная деятельность муниципального служащего;
– работа на постоянной основе;
– занятие одной из должностей муниципальной службы;
– замещение в соответствии с условиями заключаемого трудового договора (контракта) [18, c. 179].
Только при наличии всех названных условий и характеристик в совокупности можно говорить о том, что определенное лицо выступает в качестве муниципального служащего, отличая его по правовому статусу от лиц, занимающих муниципальную должность, но не являющихся муниципальными служащими.
Правовое регулирование процесса прохождения муниципальной службы, в том числе, характеристика правового статуса муниципальных служащих, условий и порядка, особенностей прохождения муниципальной службы, с учетом требований к муниципальным должностям, осуществляется на основании федерального законодательства, а также законов субъектов, принимаемых на его основе, уставами муниципальных образований.
В соответствии с частью 4 ст. 32 Конституции РФ, граждане Российской
Федерации обладают равным доступом к гражданской службе с учетом существующих и перечисленных в законодательстве ограничений [1]. Согласно содержанию статьи 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» местное самоуправление осуществляется гражданами Российской
Федерации путем участия в местных референдумах, муниципальных выборах, использования иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления [5].
В соответствии со статьей 42 названного федерального закона порядок правового регулирования всех аспектов муниципальной службы, осуществляется на основании Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ

32
«О муниципальной службе в Российской Федерации» [7], а также принимаемыми на его основе законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и прочими муниципальными правовыми актами.
В соответствии с этим понятно, что федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает трехступенчатую систему регулирования порядка и содержания муниципальной службы: федеральное законодательство; закон субъекта РФ; устав муниципального образования [5].
В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона о муниципальной службе ее правовые основы определяются: Конституцией РФ, названным Федеральным законом и другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (далее - законодательство о муниципальной службе), уставами муниципальных образований, решениями, принятыми на сходах граждан, и иными муниципальными правовыми актами.
На основании Федерального закона 2007 г. №25-ФЗ определяются правовые аспекты реализации основных механизмов, содержания, особенностей, профессионального развития муниципальных служащих х7ъю
В рамках Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальная служба характеризуется как разновидность профессиональной деятельности, осуществляемой на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий [5]. В содержании Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» данное понятие трактуется с несколько иной точки зрения: это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной - таким образом, содержание муниципальной службы в этом случае ограничивается должностными полномочиями [7].
Согласно особенностям, обозначенным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,

33 муниципальная служба в качестве разновидности профессиональной деятельности обладает следующими характеристиками:
– осуществляется на постоянной основе;
– не выступает выборной;
– характеризуется публичным характером;
– предполагает участие в деятельности граждан, связанной с вопросами местного самоуправления;
– предполагает участие в реализации прав и свобод человека и гражданина на территории муниципальных образований;
– осуществляет подготовку, принятие, исполнение и контроль за решениями органов местного самоуправления, а также решений государственных органов при наделении ими органов местного самоуправления теми или иными государственными полномочиями;
– принятие решений относительно особенностей прохождения службы, продвижения по службе, подбора профессиональных кадров;
– финансирование за счет средств местного бюджета [5].
В рамках Федерального закона 2007 г. используется два основных понятия, характеризующие особенности прохождения муниципальной службы и профессионального развития муниципального служащего. Это понятия муниципальной должности и должности муниципальной службы. В этой связи в качестве муниципальных служащих в законе называются лица, занимающие должности муниципальной службы. Для их профессиональной деятельности обязательно наличие совокупности признаков: осуществление профессиональной деятельности на постоянной основе, занятий одной их должностей муниципальной службы, замещение должности муниципальной службы на основе трудового договора или контракта. Обязательное наличие всех обозначенных признаков является единственным, в соответствии с нормативными аспектами основанием, позволяющим называть лицо муниципальным служащим и таким образом проводить отличия между муниципальными служащими и лицами, занимающими муниципальную

34 должность (например, депутат, который перешел на работу в представительный орган местного самоуправления на постоянной основе, делает это не на основе трудового договора или контракта, а согласно принятому решению представительного органа, в соответствии с чем муниципальным служащим не является) [7].
В качестве нанимателя на работу для муниципальных служащих выступает муниципальное образование, от лица которого осуществляет полномочия нанимателя уполномоченное на это лицо. В качестве такого представителя может выступать глава муниципалитета, руководитель того или иного органа местного самоуправления или любое другое лицо, которое уполномочено выполнять обязанности представителя нанимателя для муниципального служащего. Согласно правовому статусу муниципальных служащих на них распространяют действие все нормы трудового законодательства и трудовых правоотношений, распространенные в других сферах профессиональной деятельности с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом 2007 г. [7].
Далее необходимо охарактеризовать понятие муниципальной должности, которая представляет собой должность, предусмотренную в уставе муниципального образования на основании законодательства субъекта
Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа и ответственностью за исполнение этих обязанностей [31, c. 76].
В соответствии с основаниями классификации муниципальных должностей они делятся на две основные группы:
1) выборные муниципальные должности, которые замещаются на основании результатов муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного

35 самоуправления), а также замещаемые в соответствии с решениями, принятыми представительным или иным выборным органом местного самоуправления по отношению к лицам, избранным в состав обозначенных органов в результате муниципальных выборов;
2) прочие виды муниципальных должностей, замещаемых путем заключения трудового договора [31, c. 77].
Установление муниципальных должностей муниципальной службы РФ осуществляется на основании нормативно-правовых актов местного самоуправлении в соответствии с содержанием реестра муниципальных должностей муниципальной службы, который, в свою очередь, утверждается соответствующим законом субъекта Российской Федерации.
В составе реестре муниципальных должностей муниципальной службы могут быть установлены муниципальные должности муниципальной службы для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего выборную муниципальную должность, которые замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица [33, c. 238].
Законами субъекта
Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.
Согласно требованиям законодательства РФ, дискриминация граждан в обеспечении доступа к муниципальной службе запрещается. Вне зависимости от пола, расы, языка, национальности, происхождения, социального статуса, имущественного положения, занимаемой должности, отношения к религии, принадлежности к общественным объединениям, убеждений граждане России обладают равным доступом к муниципальной службе.
Таким образом, правовые аспекты мотивации муниципальных служащих в Российской Федерации могут быть определены с трех нормативных позиций:

36 относительно системы нормативно-правовых актов, регулирующих понятие, содержание, особенности муниципального управления, относительно правового поля и механизмов, содержания и специфики муниципальной службы, а также в соответствии с общими принципами и основами трудовых правоотношений и трудового законодательства, распространяющего свое действие на все виды профессиональной деятельности с учетом особенностей и ограничений, свойственных системе государственного и муниципального управления.
1.3 Анализ зарубежного опыта мотивации муниципальных служащих
В связи с относительной молодостью институтов муниципального управления в Российской Федерации полезным является обобщение исторического опыта мотивации государственных и муниципальных служащих за рубежом.
Одной из первых систем, которые стали использоваться для мотивации и стимулирования государственных и муниципальных служащих, стало внедрение оплаты по результатам труда. Системы оплаты труда, ориентированные на этот принцип, были внедрены в большинстве стран
Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), кроме Дании и Финляндии, где оплата по результатам была внедрена соглашением между предпринимателями и профсоюзами об условиях труда. Однако реализовать систему в полной мере удалось лишь нескольким государствам, в числе которых Корея, Великобритания, Новая Зеландия Финляндия, Дания. Причиной того, что полноценное использование данной системы затруднено и не реализовано до конца в других странах стал тот факт, что содержание деятельности государственного и муниципального служащего и перспективы его должностного, карьерного, личностного развития для государственных служащих являются более сильными стимулами, чем оплата по результатам.
Именно поэтому профессиональное развитие и карьерный рост

37 государственных и муниципальных служащих во многих стран выступает основным направлением развития [43, c. 118].
Довольно эффективным методов мотивации государственных служащих является обеспечение социальной защищенности и поддержки. Определенный набор социальных гарантий и компенсаций выступает в настоящее время важным фактором привлекательности службы для части государственных служащих, особенно старших возрастов. Подобные гарантии существуют практически во всех странах и обеспечивают дополнительную страховку, обучение, повышение квалификации, бесплатное предоставление (Китай) или льготные займы (Малайзия) на жилье.
Одновременно в мировой практике для демонстрации черт гражданского общества и демократизации наблюдается депривилигизация государственных служащих. Например, в Новой Зеландии и Австралии предусмотрено прямое распространение действия законов о труде на государственных служащих в вопросах отставки. В Новой Зеландии были отменены все достигнутые соглашения о неэкономических льготах на государственной службе, руководитель ведомства рассматривается как работодатель для штата данного органа. В тоже время в Германии, Франции, Бельгии государственные служащие остаются особой категорией [25, c. 43].
Наиболее сильными и эффективными гарантиями для государственных служащих, имеющими распространение по всему миру, - это гарантии занятости, пенсионное обеспечение и медицинское обслуживание. При этом англо-саксонские государства предоставляют минимальные или меньшие гарантии занятости по сравнению со странами континентальной Европы,
Бразилией, Коста-Рикой, Эквадором, Иорданией и многими другими странами мира. Что касается медицинского страхования, мотивационный потенциал этой формы стимулирования в современной России гораздо ниже, чем в других странах. В Германии, например, государством покрывается от 50 % затрат на лечение государственного служащего, его родственников, детей [25, c. 45].
Анализ гарантий пенсионного обеспечения позволяет отметить особое,

38 привилегированное положение государственных служащих по сравнению с другими категориями работников, так как к обычной пенсии по старости государственным служащим устанавливается дополнительная пенсия за выслугу лет. В итоге пенсия государственных служащих во Франции,
Германии, Дании, Финляндии достигает 75 % денежного содержания, включающего значительный список надбавок. Право на максимальный размер пенсии получают служащие, проработавшие 25 лет на государственной службе.
Широко распространены в качестве гарантий муниципальной службы так называемые организационные формы стимулирования, предполагающие прежде всего привлечение работников к участию в делах организации, а также расширение содержания труда, повышения квалификации сотрудников и общего уровня их развития [43, c. 119].
При этом отношение к развитию государственных и муниципальных служащих и их обучению в зарубежных странах варьируется: в США, например, считается, что это «дело самих служащих», тогда как в Германии,
Японии, Франции, Великобритании развитие персонала, его обучение и повышение квалификации рассматривается как неотъемлемый элемент карьеры. Довольно распространенным средством развития персонала выступает формирование кадрового резерва. Кадровый резерв — это группа специалистов, прошедших аттестацию, обладающих необходимыми способностями и отвечающих определенным требованиям, участвующих в систематической целевой квалификационной подготовке с целью перспективного замещения кадровых позиций в учреждении [40, c. 112].
Например, для управления организацией обучения государственных служащих в США отвечает специально созданное для этих целей Управление по руководству персоналом. В соответствии с целями и задачами деятельности
Управление занимается разработкой методики проведения ежегодных оценок качества и эффективности работы служащих, контролирует особенности проведения такой оценки в ведомствах и департаментах. Это же Управление занимается набором служащих, отбором и предварительным тестированием. В

39 соответствии с законодательством США возможно поступление практически на любую ступень государственной службы без каких-либо возрастных ограничений. В соответствии с разработанными в рамках работы сотрудников
Управления программами проводятся соответствующие экзамены. К числу полномочий Управления относится также экзамены по установленным им программам, а также прием квалификационных экзаменов у претендентов на вакантные должности судей. Претендентов на высшие должности экзаменует
Совет по пересмотру квалификации Управления по руководству персоналом.
Для перехода в более высокий разряд служащий также должен сдать соответствующий экзамен по разработанной программе [40, c. 113].
Во всех министерствах и ведомствах США имеется собственная система оценки эффективности работы сотрудников, которые определяются на основании миссии учреждения, его целей и задач, должностных полномочий сотрудника. Полученная оценка оказывает влияние на оплату труда служащего, перспективы его профессионального роста и развития. В структуре оценки выделяются такие параметры как: качество работы, время, производительность труда, результативность, издержки. Совокупная полученная оценка в виде письменного отчета отправляется руководству ведомства, а копия передается в управление кадровыми ресурсами. Для работы с высшими руководителями создана Служба высших руководителей – своего рода кадровый резерв, для включения в который руководители должны соответствовать ряду требований относительно стажа работы, опыта, образования, профессиональных качеств
[43, c. 120].
С 1989 года действует закон, в соответствии с которым все служащие обязаны раз в три года проходить аттестацию в целях определения уровня профессионального развития и повышения результативности работы сотрудников, а также контроля и пополнения качества работы членов Службы высших руководителей, в том числе, на основе их активного творческого развития, поощрения саморазвития, приобретения новых знаний и формирования умений и навыков, востребованных в системе