Файл: Совершенствование государственного и муниципального управления.pdf

65 ного планирования в управлении современной экономикой. Не менее важно, в условиях западных санкций и происходящих по периметру границ России
«цветных революций», обеспечить на основе разработки и реализации плано- вых документов, особенно стратегической направленности, сохранение и укрепление обороноспособности страны и в целом ее национальной безопасно- сти.
Для России актуальность возрождения полномасштабного государственного планирования на системной основе обусловливается также усиливающейся необходимостью перехода к новому качеству экономического роста, опираясь на инновации. Именно в процессе государственного планирования открывается перспектива обоснованного установления в системе государственных прогно- зов, стратегий, схем территориального планирования, бюджетов, планов дея- тельности федеральных органов власти, государственных и муниципальных программ приемлемых сроков перевода социально-экономической макросисте- мы в новое конкурентное состояние с учетом ожидаемого ограничения по ре- сурсам, включая доступные инвестиции, управленческие способности и техно- логический опыт, планируемых структурных сдвигов в экономике и формируе- мых макроэкономических, межотраслевых, отраслевых и региональных про- порций.
Исходя из сказанного, можно констатировать, что государственное планиро- вание в реалиях действия рыночного механизма превращается в исходный пункт всей экономической деятельности государства. Благодаря государствен- ному планированию, позволяющему гармонизировать экономические и соци- альные, технико-технические и экологические аспекты развития, для страны открываются новые возможности по оптимизации всей хозяйственной деятель- ности, осуществлению полноценной социальной защиты населения. Свою спе- цифику в процессы государственного планирования, как показали исследования ученых, вносят форма государственного устройства, временные и простран- ственные границы планирования, характер планируемых объектов, уровень ма- тематического, технологического, информационного и иного ресурсного обес- печения плановых операций и процедур, другие конкретные условия.
Накопленный мировой и отечественный опыт управления позволяет утвер- ждать, что государственное планирование должно представлять собой сложный, систематизированный и логический процесс, который должен быть постоян- ным, адаптивным и творческим процессом. Последнее обуславливается множе- ственностью факторов влияния внутренней и внешней среды макросистемы и значительной неопределенностью степени их воздействия на национальную экономику в планируемой перспективе. Принимать плановое решение (делать выбор) в таких условиях можно, реализовав требование альтернативности, мно- говариантности. Само содержание выбора в такой ситуации будет заключаться в поиске и формулировании альтернатив. Однако это будет не «чистый выбор», сопряженный с отбором лучшей/приемлемой альтернативы из заранее извест- ной их совокупности. Из-за продолжительности горизонта планирования, труд- ностей с получением достоверной информации, сложности выделения критиче- ского момента для принятия планового решения полная совокупность вариан-

66 тов развития страны не может быть определена, что обусловливает необходи- мость творческого подхода к процедуре формулирования альтернатив и порож- дает трудности, внутренне присущие процессу выбора планового решения. Гос- ударственное планирование становится не только процессом выбора адекватно- го решения, но и искусством разрешения будущих проблем.
Представляется, что Закон не описывает должным образом полномасштаб- ную процедурно-процессуальную схему государственного стратегического пла- нирования, приемлемую для формирования и отбора альтернатив развития страны. Как известно, логика планирования требует применения определенных процедур и особой последовательности их осуществления. Процедурно- процессуальная схема государственного стратегического планирования, реали- зуемая в страновой практике, должна позволять отслеживать и адекватно учи- тывать в плановых документах стратегического характера вызовы современно- сти, последовательно реализовать принципы непрерывности планирования и преемственности планов, их подготовки на альтернативной основе для разре- шения неопределенности. Приходится констатировать, что подобная схема в
России, где центр тяжести переносится на бюджетное планирование, сложилась пока фрагментарно.
Согласно логике планирования в начале должны осуществляться прогнозно- аналитические обоснования и расчеты, результаты которых будут использовать- ся для разработки прогнозов развития национальной экономики. Специально оговоримся, что для современной российской практики прогнозирования на макроуровне принципиально важным является отход от применявшегося в прошлом подхода, когда макропрогноз становился не предугадыванием будуще- го, а сводился к мнениям и представлениям разработчиков о том, как должна развиваться какая-либо отрасль, сфера или экономика в целом. Понятно, что формируемый на такой основе прогноз развития национальной экономики не мог выступать надежной основой для принятия решений, требующих вмеша- тельства государственных органов в какие-либо процессы.
В системе государственного стратегического планирования макропрогноз должен быть комплексным, выявлять решающие условия и факторы прогресса общества, включая демографическую и экологическую ситуацию в стране и от- дельных ее регионах, состояние природных ресурсов, ожидаемые качественно новые технико-технологические решения и обусловленные ими коренные сдви- ги в экономике, возможные экономические и социальные рубежи, место и роль страны в системе мировых хозяйственных связей, и носить исследовательский характер. Отражая альтернативные варианты действия будущих условий и фак- торов развития, и реализуя тем самым принцип вариантности планирования, макропрогноз должен определять допустимый набор вариантов социально- экономического развития страны в стратегической перспективе.
Результатом осуществления прогностической деятельности должно стать формирование прогнозного «облика» экономики будущего, вероятность которо- го реализуется без прямого вмешательства государства. Далее необходимо определиться с тем «обликом», на достижение которого государство непосред- ственно будет направлять свою деятельность, для чего потребуется разработать

67
Стратегию социально-экономического развития. Конструктивно-критическое сопоставление параметров двух обликов, анализ масштабов и характера откло- нений желаемого облика экономики от прогнозного должны будут стать им- пульсом, который определит всю дальнейшую экономическую деятельность государства.
Но для разработки Стратегии необходимо предварительно четко определить- ся с общим замыслом, своеобразной «целевой картиной» будущего страны, со стратегическими ориентирами и целями развития, а также средствами их реали- зации, в частности, путями и способами устойчивого повышения благосостоя- ния российских граждан, укрепления национальной безопасности и обеспече- ния динамичного развития экономики, серьезного укрепления позиций России в мировом сообществе. Закон не дает прямого ответа на вопрос, в каком докумен- те стратегического планирования будут решаться эти проблемы в комплексе, как будет проводиться проверка обоснованности выбранных приоритетов и це- лей социально-экономического развития страны, оценка прогрессивности при- нятых направлений реализации стратегических целей, уточнение величины ре- сурсов, необходимых для реализации намеченных целей, и источников их по- крытия. Без подготовки документа, раскрывающего концептуальный замысел будущего развития, представляется проблематичным не только обоснованный выбор Стратегий, но и тщательная проработка Основных направлений деятель- ности Правительства РФ, а также плана деятельности федерального органа ис- полнительной власти. Претендовать на роль такого документа Послание Прези- дента РФ Федеральному Собранию не может уже в силу того, что разрабатыва- ется ежегодно.
Обращает на себя внимание тот факт, что в понятийном аппарате Закона определения «плана» и «стратегического плана» отсутствуют, что, по меньшей мере, странно, если исходить из названия Закона. Вызывает вопросы и круг тех теоретических положений (принципов), которыми должны руководствоваться разработчики документов стратегического планирования в своей деятельности.
Такие документы, по определению, предполагают решение стратегических про- блем, включая формирование и выбор альтернатив, выделение ведущих звеньев, определение критических точек и стратегических узких мест и т.д. Как их ре- шать, опираясь на сформированный в Законе набор принципов, остается откры- тым вопросом.
Опираясь на документ, отражающий концептуальный замысел долгосрочного развития, должны формироваться стратегии, планы, бюджеты и программы.
Плановые документы должны разрабатываться как на долгосрочный, так и на среднесрочный период. Плановые документы, подготавливаемые на средне- срочный период, по логике вещей, должны стать основным рабочим инстру- ментом в реализации стратегических целей развития страны, и плановых зада- ний на текущий период. Это обстоятельство серьезно актуализирует проблему участия бизнеса в реализации намеченного государством в плановых докумен- тах. Как свидетельствует зарубежный и наработанный отечественный опыт, чтобы добиться гармонизации интересов государства и бизнеса плановые доку- менты на среднесрочный (и текущий) период должны формироваться на прин-

68 ципах индикативного планирования. Однако эти принципы Законом исключены из системы стратегического планирования, в силу чего механизм «включенно- сти» бизнеса в выполнение намеченного в документах стратегического плани- рования требует специальной проработки.
Можно ожидать, что формирование подобного механизма потребует совер- шенствования договорного взаимодействия федеральных органов управления с органами управления субъектов Федерации, финансово-промышленными груп- пами и наиболее крупными компаниями. Именно на такой основе может быть создана действенная система индикаторов, согласованная с регионами и пред- ставителями крупного бизнеса. Откроются новые перспективы для формирова- ния многослойной системы стратегического планирования регионального раз- вития, охватывающей федеральный уровень и уровень субъектов Федерации, которая будет включать стратегические прогнозы, стратегии, планы, бюджеты и программы территориального аспекта развития России, а также стратегические прогнозы, планы, бюджеты и программы социально-экономического развития субъектов Федерации, а также отдельных макрорегионов. Определенные шаги в этом направлении предусматриваются Законом. Подразумевается подготовка
Стратегии пространственного развития РФ и Стратегии социально- экономического развития субъекта РФ.
В соответствии с подготовленными документами стратегического планирова- ния должны определяться бюджеты страны, осуществляться бюджетное плани- рование. Резко возросшая в условиях глобализации интеграция национальной экономики приводит к тому, что диспропорции и проблемные ситуации, возни- кающие в одном элементе макросистемы, достаточно быстро распространяются на многие ее элементы, углубляются и, как следствие, могут порождать значи- тельные народнохозяйственные потери, и даже формировать кризисные тенден- ции в страновой динамике. Проблемы предотвращения ощутимых потерь из-за разбалансированности макроэкономической системы и обусловленных ими кризисных трудностей должны разрешаться в процессе разработки и согласова- ния документов стратегического и бюджетного планирования, что требует со- здания гибких и динамичных координационных механизмов.
Представляется, что на современном этапе развития национальной экономи- ки процесс государственного планирования должен быть целенаправленным, увязанным во времени и по содержанию, многоступенчатым, комбинирован- ным, осуществляемым по принципу «сверху-вниз» и «снизу-вверх» скользящим процессом.
Для действенного, упреждающего серьезные потери государственного пла- нирования важно надлежащим образом координировать планы разных уровней и продолжительности и связанные с их разработкой и реализацией процессы планирования. Координация (гармонизация) планов является обязательным условием их интеграции в систему, использование которой облегчает поддер- жание нормального функционирования и устойчивого развития национальной экономики и отдельных территориальных экономик в рыночных коллизиях.
Необходимость обеспечения целеориентированной интеграции планов порож- дает проблему обоснованного выбора метода согласования показателей плано-

69 вых документов, подготавливаемых в «центре» и «на местах», в регионах и му- ниципальных образованиях. Подразумевается их содержательное согласование, дополненное временной гармонизацией.
Очевидными представляются две альтернативы координации: во-первых, по- этапное и изолированное друг от друга согласование планов отдельных перио- дов и бифуркационных уровней, которые затем сводятся в общий план (после- довательный подход в планировании); во-вторых, параллельное согласование всех плановых процессов с учетом их временной, функциональной и иерархи- ческой взаимозависимости, означающее одновременное определение содержа- ния различных планов (синхронное планирование).
В ходе последовательной координации планов, когда один из них является ос- новой для выработки другого, должно осуществляться поэтапное сокращение числа плановых переменных, как для структурных составляющих национальной экономики, так и для временных интервалов планируемого периода, что серьезно затрудняет адекватный учет всех взаимозависимостей, влияющих на возмож- ность полной реализации общих целей. Поэтому, на наш взгляд, последователь- ная координация может обеспечить в современных условиях лишь удовлетвори- тельный уровень согласования.
Что же касается синхронной координации, то она, согласно проведенному ис- следованию, позволяет добиваться максимальной гармонизации и оптимальной реализации системы целей макросистемы только теоретически. Синхронное государственное планирование требует одновременного привлечения огромного массива данных, отражающих принципиально важные взаимосвязи и взаимоза- висимости, рамочные условия планирования и факторы воздействия на ограни- чения. В этой связи параллельный подход может практически применяться и обеспечивать требуемую точность планирования лишь в границах краткосроч- ного периода.
Другая проблема практического применения синхронного согласования обу- словливается его невысокой гибкостью. Слабая адаптация к изменениям застав- ляет пересматривать, уточняя, весь комплекс планово-контрольных расчетов при подвижках ситуации, что оборачивается серьезными дополнительными расхода- ми на выполнение расчетных процедур. Синхронное планирование характеризу- ется известной жесткостью, что порождает большие сложности в подготовке та- ких государственных управленческих решений, которые сохраняли бы опти- мальность при быстром изменении ситуации и могли бы обеспечить снижение риска потерь для макросистемы и ее структурных составляющих.
Очевидно, что при чрезмерно детализированном синхронном планировании ограничивается самостоятельность регионов и муниципальных образований и сковывается их инициатива, полномасштабно реализуется демотивирующее воздействие подобной практики государственного планирования.
Как нам представляется, чтобы ослабить недостатки, свойственные каждому из альтернативных вариантов координации, обеспечить высокую степень согла- сованности отдельных многопериодичных планов, необходим комбинаторный синтез обоих подходов: синхронной координации тех планов, для которых это представляется возможным, и последовательного согласования остальных пла-