Файл: Совершенствование государственного и муниципального управления.pdf

70 нов.
Координация государственных планов требует установления последователь- ности отдельных этапов планирования, применительно к которым правомерна постановка вопроса о согласовании. Для определения последовательности необходимо в первоочередном порядке выявить приоритетные предметные об- ласти планирования. В основе ранжирования, на наш взгляд, должен лежать принцип ориентации на «точки роста» и на «узкие» места.
При комбинировании последовательного и параллельного подходов в плани- ровании должны быть учтены не только содержательные, но и временные взаи- мосвязи в иерархии государственных планов. Обеспечение содержательной и временной интеграции скоординированных планов может достигаться, как нам представляется, при использовании одного из следующих принципов налажи- вания процесса планирования: «сверху-вниз», «снизу-вверх» и «встречный по- ток».
Если процесс планирования протекает в соответствии с принципом «сверху- вниз», исходной ступенью становится государственное стратегическое плани- рование. После того как были разработаны плановые документы в стратегиче- ски важных областях, плановые расчеты должны переноситься в оперативную плоскость для конкретизации стратегического замысла. В ходе среднесрочного и текущего планирования происходит уточнение ранее принятых на стратегическом уровне государственных решений. Объединенные в систему согласованные пла- новые документы разной продолжительности помогают реализовать принятые стратегические цели развития экономики макросистемы и альтернативы их до- стижения.
При планировании «снизу-вверх» основополагающим в системе планирова- ния должен выступать текущий план, на базе данных которого будут последова- тельно формироваться более долгосрочные государственные плановые доку- менты. Главный недостаток подобного планирования, в нашем понимании, за- ключается в существовании угрозы чрезмерной концентрации внимания на краткосрочных альтернативах без адекватного учета их долговременных по- следствий для потери страной и ее территориями стратегического потенциала развития.
Стремясь к интеграции государственных плановых документов, важно обес- печить оптимальную координацию. Однонаправленная координация реализует- ся в процессе планирования по принципу «сверху-вниз» или «снизу-вверх».
Отметим, что о возможности оптимизации при ее применении можно говорить с большой долей условности, поскольку в ее границах данные предыдущих эта- пов определяют рамки последующих. Для оптимизации необходима иерархич- ная, построенная по циркулярному принципу координация, позволяющая реа- лизовать преимущества и прямого, и обратного методов проведения плановых расчетов.
В соответствии с принципом циркулярного согласования вначале дедуктив- ным способом должны разрабатываться планы для различных уровней бифур- кации. За основу может быть взят концептуальный замысел будущего развития страны, воплощенный в Стратегии социально-экономического развития. Затем

71 территориальные и административно-территориальные образования, располо- женные на нижнем иерархическом уровне, должны начинать продуцировать об- ратный поток плановых документов (встречный поток), которые в ходе поэтап- ного агрегирования превратятся в уточненный документ стратегического пла- нирования развития национальной экономики. Согласование целей и представ- лений о путях их достижения должно осуществляться в этом случае в ходе мно- гократно повторяющихся обсуждений. По мере их проведения по уровням управленческой иерархии будет достигаться поэтапная интеграция плановых документов. Информационный обмен между уровнями пирамидальной струк- туры позволит не только установить плановые показатели, но и проводить их проверку и корректировку. Нами подразумевается повторение, частичное или полное, отдельных циклов иерархической координации.
Исследование показало, что координация на основе встречного потока должна опираться на выделение «узкого» места и разработку для него пер- вичного плана. В краткосрочном периоде составление производных (вторич- ных) планов должно быть направлено на «расшивку», устранение «узкого» места. Для долговременной перспективы согласование планов отдельных сфер деятельности, отраслей, территориально-производственных комплексов, регионов должно проводиться исходя из факта существования не только «то- чек роста», но и стратегического «узкого» места. Оно должно превращаться, таким образом, в рубежный ориентир формирования вторичных планов, поз- воляющий добиваться выравнивания планирования.
Благодаря реализации принципа встречного потока появляется согласован- ный документ стратегического планирования экономики и социальной сферы страны. Поскольку процесс его обсуждения при циркулярной координации ста- новится кооперативным, предполагающим участие всех заинтересованных сто- рон, включая население муниципальных образований, удается усилить мотива- ционные начала в планировании. Многократные обсуждения общего документа стратегического планирования на всех уровнях управления обеспечат лучшую проработку его установок и заданий и повысят стабильность его отдельных разделов, следствием чего станет, как можно ожидать, устойчивость ключевых индикаторов развития макросистемы и ее подсистем.
На органы государственной власти должна возлагаться ответственность за формализацию, организацию, направление и контроль процесса государствен- ного планирования, который должен базироваться на принципе встречного по- тока. Один из органов должен играть роль центра, обеспечивать увязку работ, проведенных на отдельных этапах подготовки общего документа стратегиче- ского планирования, чтобы продуктом коллективных усилий стал сбалансиро- ванный, реально выполнимый план действий.
Требование оптимальной адаптации документов стратегического планирова- ния к изменениям ситуации делает актуальной проблему выбора методов пла- нирования, с помощью которых можно в режиме опережения учитывать потен- циально возможные в предстоящем периоде изменения. Эффект опережения, как показали наши исследования, может быть достигнут при использовании скользящего, итеративного и гибкого планирования.

72
Скользящее планирование предусматривает детальную проработку плановых документов на первый год периода и укрупненный вариант их разработки для остального периода. По мере выполнения детального планового документа и по- явления соответствующей отчетной информации осуществляются поэтапное уточнение и конкретизация укрупненных плановых документов, одновременно проводится их адаптация к горизонту планирования за счет его увеличения на один период. В итоге действует ряд плановых документов разной продолжитель- ности.
Итеративное планирование не ограничивается конкретизацией планового до- кумента на очередной период, а предполагает внесение необходимых корректив в систему планирования. Коррективы должны вноситься в ходе проверки влия- ния увеличивающегося горизонта планирования на принятые ограничения и практикуемые принципиальные подходы, что повысит реализуемость плановых документов развития макросистемы.
Гибкое планирование, в нашем понимании, означает разработку в общем доку- менте стратегического планирования одного обязательного документа для первого из планируемых периодов и условных альтернативных на весь горизонт планиро- вания. По мере приближения к очередному периоду потребуется решить, какая из имеющихся альтернатив должна быть реализована в плановых документах. Благо- даря такому подходу в каждый период до завершения горизонта планирования бу- дет приниматься тот из возможных вариантов действий, который в зависимости от ожидаемого развития ситуации сможет обеспечить наиболее эффективную адап- тацию, оптимальный вклад в решение существующих у макросистемы проблем.
Необходимо указать, что полноценное гибкое интегрированное планирование требует создания действенной системы раннего предупреждения для улучшения управленческого реагирования на грядущие перемены. Становятся необходимы- ми поставленные на систематическую основу мониторинг ситуации и контроль хода выполнения плановых документов, позволяющие выявить ошибки в оцен- ках действий, предусмотренных к реализации для выхода на целевые рубежи, принять превентивные контрмеры и скорректировать стратегию, связанные с ее реализацией стратегические мероприятия и государственные и муниципальные прграммы, чтобы избежать распыления средств и ресурсов и обеспечить рост эффективности их использования. В этой связи специальное выделение в За- коне вопросов мониторинга и контроля представляется весьма своевременным и оправданным.
Изучение действенности сложившегося механизма координации показало, что он не обеспечивает увязки между прогнозами, стратегиями, планами, бюд- жетами и программами, подготавливаемыми на федеральном уровне и выпол- няемыми субъектами Федерации. Прогнозно-плановые документы субъектов
РФ по большинству параметров не согласуются с федеральными, они могут рассматриваться лишь как вспомогательный материал при их формировании, порождая серьезный проблемный аспект совершенствования государственного стратегического планирования. Кроме того, серьезной методологической про- блемой государственного стратегического планирования остается и несоответ-

73 ствие временных рамок достижения определенных уровней развития в обще- российских и региональных документах стратегического планирования.
Главным недостатком действующей системы государственного стратегиче- ского планирования в регионах остается ее построение исходя из потребностей федерального уровня управления. «Центр» формирует систему показателей ре- гиональных прогнозов, руководствуясь предложениями своих департаментов, слабо ориентируясь на потребности самих субъектов Федерации. Поскольку все более значительная часть экономических и социальных проблем относится к компетенции субъектов Федерации, сложившаяся система государственного стратегического планирования уже не охватывает жизненно важные для регио- нов проблемы, не позволяет надежно определять долгосрочные перспективы развития территориальной структуры национальной экономики, не обеспечива- ет должного согласования макроэкономического, отраслевого и регионального аспектов государственных прогнозов, планов, бюджетов и программ. Она не позволяет принимать ключевые для развития макросистемы и ее составляющих стратегические решения, в том числе полноценно решать задачу укрепления национального и региональных хозяйственных комплексов и целенаправленно- го формирования территориальной структуры устойчиво развивающейся эко- номики инновационного типа.
Чтобы внесенные Законом коррективы во взаимоотношения центра и пери- ферии могли быть реализованы на практике, потребуется дальнейшее совер- шенствование законодательно-нормативных, процессуально-организационных, инструментально-методических основ всей планово-прогностической деятель- ности в «центре» и на «местах».
Для повышения достоверности и практической результативности государ- ственного стратегического планирования территориальной структуры экономи- ки страны и развития регионов необходимо создать единую систему научного обоснования макроэкономических, региональных, отраслевых, экологических и иных прогнозов, планов и программ социально-экономического развития, раз- работка которых должна координироваться Минэкономразвития РФ. Это позво- лит исключить несогласованность и противоречивость проводимых на разных уровнях управления экономикой научных исследований, консолидировать уси- лия науки и практики на решении стратегических задач инновационного разви- тия отечественного производства и процветания социальной сферы.
К моменту подготовки Закона стало очевидным, что должна быть воссоздана действующая на постоянной основе система научно-проектного обоснования и государственного прогнозирования развития и совершенствования территори- альной организации комплексов отраслей экономики, что, по нашему мнению, нашло адекватное отражение в Законе. Отметим, что в задачи этой системы обя- зательно должны входить оценка состояния и разрабатываемый на ее основе прогноз предстоящих изменений в масштабах и размещении товарных рынков, а также обоснование мер по реализации крупнейших инвестиционных проектов отраслей в обязательной увязке с возможностями конкретных регионов.
Сохраняет свою актуальность проблема обеспечения квалифицированного методического руководства разработкой прогнозов, планов, бюджетов и про-

74 грамм отраслевого и регионального развития, решение которой предполагает определение «центром» состава, целей и задач системы научного обоснования прогнозов, планов и программ развития экономики и социальной сферы регио- нов; организацию разработки методических материалов по региональному про- гнозированию, бюджетированию, планированию и программированию; обеспе- чение практического использования единых методических рекомендаций в ре- гионах и отраслях, итеративное согласование всех видов прогнозов, планов и программ при обязательном обеспечении методологического единства в этой работе.
В области государственного прогнозирования для обеспечения разработки согласованного прогноза одноименных показателей (параметров) федерального и регионального уровней необходимо, прежде всего, определить непротиворе- чивые методы прогнозирования этих показателей. Кроме того, потребуется сформировать взаимосвязанную систему экзогенных показателей (сценарных условий), определяющих внешние ограниченияпрогнозных расчетов, выстро- ить процедуру последовательной детализации сценарных установок федераль- ного центра по уровням территориальной иерархии, а также разработать непро- тиворечивую процедуру развертывания сценарных параметров во времени.
Подытоживая, можно утверждать, что потребуется приступить к подготовке схемы динамизации сценарных параметров.
В важнейший этап процесса государственного стратегического планирова- ния, согласно Закону, должна превратиться разработка Стратегии социально- экономического развития страны на долгосрочный период с периодической корректировкой и продлением. Утверждаемый на высшем государственном уровне, этот документ стратегического планирования должен, по логике вещей, служить директивой для правительства и государственного сектора и стратеги- ческим ориентиром для частного сектора и населения.
Отметим, что подготовка подобного документа стратегического планирова- ния требует изменения технологии планирования социально-экономического развития страны, преодоления доминирования экстраполяции прошлых тенден- ций при определении будущего. Его разработка предполагает предварительное изучение закономерностей статики, цикличной динамики и социогенетики и со- ответствующее использование его результатов в целеполагании, чтобы повы- сить объективность при установлении целевых рубежных параметров развития национальной экономики и обеспечить большую реалистичность запланиро- ванного на длительную перспективу. Выдвижением стратегических целей про- цесс целеполагания при формировании Стратегии ограничиваться не должен, требуется проведение инвентаризации имеющихся ресурсов, которые могут быть задействованы путем создания соответствующих макроусловий и мер гос- ударственного регулирования.
Достаточно глубокая проработка вопросов ресурсного обеспечения стратеги- ческих целей позволит заложить фундамент надежного механизма реализации намеченного Стратегией как документом государственного стратегического планирования. При его подготовке важно не свести работу к простому описа- нию намерений, а разработать полноценный комплексный план действий. Что-