Файл: Совершенствование государственного и муниципального управления.pdf

80
Во-вторых, введен временной горизонт стратегического планирования – от 6 до 12 лет. Учитывая, что срок полномочий Президента РФ, депутатов Госдумы
РФ, губернаторов, депутатов законодательных органов власти субъектов РФ, а также руководителей муниципальных образований ограничен шестью годами,
6-ти и 12-летний горизонты планирования позволяют обеспечить преемствен- ность целей и задач социально-экономического развития территорий при смене их руководителей
127
В-третьих, из перечня документов стратегического планирования (как на фе- деральном, так и на региональном уровнях) исключены федеральные целевые программы (они заменены госпрограммами), отраслевые программы (они заме- нены отраслевыми и межотраслевыми стратегиями) и долгосрочные целевые программы. На уровне региона остаются только государственные программы, разрабатываемые в рамках приоритетных направлений социально- экономического развития региона. Нет там и такого документа, как концепция социально-экономического развития.
В-четвертых, введены (точнее, легитимизированы) «промежуточные» уровни стратегического планирования – межрегиональный и межмуниципальный уровни. Межрегиональный уровень – это уровень макрорегионов, причем стра- тегии развития макрорегионов становятся важными инструментами согласова- ния стратегических целей, задач и приоритетов развития регионов со стратеги- ческими документами федерального уровня. Однако, на сегодняшний день остается неустановленным состав макрорегионов, а также обязательность раз- работки документов стратегического планирования развития макрорегионов на всей территории страны. Межмуниципальный уровень определен возможно- стью разработки межмуниципальных стратегий (как сказано в законе – страте- гий развития части территории субъекта РФ).
В-пятых, помимо решения вопроса о разграничении полномочий между ор- ганами государственной власти РФ, органами государственной власти субъек- тов Федерации и органами местного самоуправления, Законом также вводится понятие «участники стратегического планирования» с определением соответ- ствующих полномочий.
Само понятие участников стратегического планирования не расшифровыва- ется в основных понятиях, но дается перечнем (табл. 6). На федеральном уровне это: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Со- вет Безопасности РФ, Счетная палата РФ, Центральный банк РФ, федеральные органы исполнительной власти, иные органы и организации в случаях, преду- смотренных нормативными правовыми актами. На уровне субъектов РФ: зако- нодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Рос- сийской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федера- ции (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высший исполнительный орган государ- ственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительные органы госу-
127
Абрамова М.И. Оценка инноваций в контексте Посланий Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию // Вестник Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова, 2014. № 8. С. 98 – 106.

81
Таблица 6
Участники стратегического планирования и их полномочия
Участники стратегическо- го планирова- ния
Полномочия участников стратегического планирования
Президент
РФ осуществляет руководство государственной политикой в сфере стратегического планирования; определяет и уточняет направления, цели и приоритеты соци- ально-экономической политики, цели социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ; определяет направления достиже- ния стратегических целей и важнейшие задачи, подлежащие решению; опреде- ляет цели и задачи стратегического управления в РФ; утверждает (одобряет) до- кументы стратегического планирования в сфере обеспечения национальной без- опасности РФ и по другим вопросам, находящимся в его ведении, определяет порядок их разработки и корректировки; определяет порядок осуществления мониторинга и контроля реализации документов; принимает иные решения в сфере стратегического планирования
Палаты Фе- дерального
Собрания РФ осуществляют законодательное регулирование в сфере стратегического плани- рования, полномочия в соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 года
№ 77-ФЗ «О парламентском контроле»; проводят обсуждение стратегии соци- ально-экономического развития РФ, определяют основные направления дея- тельности Правительства РФ.
Правитель- ство РФ определяет порядок разработки и корректировки документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Правительства РФ, и утверждает (одобряет) такие документы; определяет цели, задачи и показатели деятельности федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ве- дении Правительства РФ; определяет порядок осуществления мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Правительства РФ, а также порядок подготовки отчетов
(докладов) о реализации документов стратегического планирования; обеспечи- вает согласованность и сбалансированность документов стратегического плани- рования; обеспечивает методическое обеспечение стратегического планирова- ния; определяет последовательность разработки и взаимоувязку документов стратегического планирования и содержащихся в них показателей, а также по- рядок формирования системы целевых показателей исходя из приоритетов со- циально-экономического развития РФ для разработки документов стратегиче- ского планирования
Счетная па- лата РФ осуществляет полномочия в сфере стратегического планирования в соответ- ствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной пала- те РФ»; оценивает эффективность расходования бюджетных средств в рамках достижения целей социально-экономического развития
Совет Без- опасности
РФ осуществляет стратегическое планирование в области обеспечения националь- ной безопасности РФ в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности», Положением о Совете Безопасности РФ; про- водит экспертизу документов государственного стратегического планирования; осуществляет иные функции в сфере стратегического планирования
Централь- ный банк РФ осуществляет полномочия в сфере стратегического планирования в соответ- ствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)»; осуществляет иные полномочия

82
Федераль- ные органы исполни- тельной вла- сти разрабатывают документы стратегического планирования на федеральном уровне, осуществляют координацию и методическое обеспечение стратегиче- ского планирования в отдельных сферах государственного управления; разраба- тывают планы деятельности федеральных органов исполнительной власти и утверждают отчеты об их реализации; осуществляют мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования на федеральном уровне; осуществляют иные полномочия в сфере стратегического планирования
Высший ис- полнитель- ный орган государ- ственной власти субъ- екта РФ участвует в обеспечении реализации единой государственной политики в сфере стратегического планирования, организует разработку проектов нормативных правовых актов в указанной сфере и осуществляет методическое обеспечение стратегического планирования на уровне субъекта РФ; определяет порядок раз- работки и корректировки документов стратегического планирования, определяет порядок методического обеспечения стратегического планирования на уровне субъекта РФ; определяет последовательность разработки и взаимоувязку доку- ментов стратегического планирования субъекта РФ и содержащихся в них пока- зателей, а также порядок формирования системы целевых показателей исходя из приоритетов социально-экономического развития субъекта РФ для разработки документов стратегического планирования; определяет цели, задачи и показатели деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ; осуществляет мони- торинг и контроль реализации документов стратегического планирования; опре- деляет порядок подготовки отчетов (докладов) о реализации документов страте- гического планирования; осуществляет контроль за соблюдением нормативных и методических требований к документам стратегического планирования субъекта
РФ
Исполни- тельные ор- ганы госу- дарственной власти субъ- екта РФ разрабатывают документы стратегического планирования субъекта РФ, обеспе- чивают координацию разработки и корректировки документов стратегического планирования субъекта РФ; осуществляют мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования субъекта РФ; осуществляют иные полномочия в сфере стратегического планирования
Органы местного самоуправ- ления определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и соци- ально-экономического развития муниципальных образований, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития РФ и субъектов
РФ; разработка, рассмотрение, утверждение (одобрение) и реализация докумен- тов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям ор- ганов местного самоуправления; мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) органами местного самоуправления; иные полномочия в сфере стратегического планирования, определенные федеральными законами и муниципальными нормативно- правовыми актами. дарственной власти субъекта Российской Федерации, а также контрольно- счетный орган субъекта Российской Федерации. На уровне муниципального об- разования участниками стратегического планирования являются органы мест- ного самоуправления, а также муниципальные организации в случаях, преду- смотренных муниципальными нормативными правовыми актами, при этом на сегодняшний день не имеется каких-либо ограничений к перечню таких орга- низаций. В действующем законодательстве определен открытый перечень пол- номочий идентифицированных участников стратегического планирования, при этом ряд полномочий сформулирован отсылочными нормами.

83
В-шестых, в законе впервые прописаны цель, задачи, принципы организации и порядок проведения мониторинга и контроля реализации документов страте- гического планирования.
В-седьмых, в соответствии с Федеральным законом «О стратегическом пла- нировании в РФ» Постановлением Правительства РФ от 25 июня 2015 г. № 631
«О порядке государственной регистрации документов стратегического плани- рования и ведения федерального государственного реестра документов страте- гического планирования» утверждены правила государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государ- ственного реестра документов стратегического планирования, в соответствии с которыми в реестр включаются следующие сведения и документы: а) реестровый номер документа стратегического планирования; б) дата включения документа стратегического планирования в реестр; в) наименование документа стратегического планирования; г) вид документа стратегического планирования; д) уровень документа стратегического планирования (федеральный, регио- нальный, муниципальный); е) наименование территории РФ, в пределах которой реализуется документ стратегического планирования; ж) дата вступления в силу и дата прекращения действия документа стратеги- ческого планирования; з) наименование участника стратегического планирования, решением которо- го утвержден (одобрен) документ стратегического планирования или внесены изменения в него; и) реквизиты (вид, номер, дата принятия, наименование) и копия акта, кото- рым утвержден документ стратегического планирования или внесены измене- ния в него; к) наименование органа, являющегося ответственным исполнителем за реа- лизацию документа стратегического планирования; л) статус документа стратегического планирования (действующий или утра- тивший силу).
В целях ведения реестра и государственной регистрации документов страте- гического планирования используется федеральная информационная система стратегического планирования. Ведение реестра осуществляется на электрон- ных носителях с учетом требований законодательства о государственной, ком- мерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне. Реестр содержит ин- формацию о документах стратегического планирования, подлежащих обяза- тельной государственной регистрации, в том числе о документах, прекративших свое действие.
Государственная регистрация документа стратегического планирования, а также формирование и ведение реестра осуществляются Министерством эко- номического развития РФ на основании сведений и документов, предоставляе- мых федеральными органами государственной власти, органами государствен- ной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, с учетом требо-

84 ваний законодательства РФ о государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне.
В-восьмых, в единую систему стратегического планирования включены му- ниципальные образования. Появился набор стратегических документов, кото- рые могут быть разработаны по решению органов местного самоуправления: стратегия социально-экономического развития муниципального образования; план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического разви- тия муниципального образования; прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период; бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период; муниципальная программа.
До сих пор документы стратегического планирования, разработанные на уровне муниципального образования, как правило, не имели никакой связи с вышестоящими стратегическими документами, что не лучшим образом сказы- валось на их реалистичности и на возможности обеспечения сбалансированно- сти социально-экономического развития территорий. Однако в данном разрезе закона выявляются значительные недочеты и недоработки.
Так, принципы стратегического планирования (ст. 7) не включают закономер- ного в таком случае принципа согласованности стратегий разных уровней. В отдельных статьях упомянута необходимость согласования региональных стра- тегий с федеральной, а муниципальной – с вышестоящими. Но Закон №172-ФЗ фактически игнорирует возможность согласования вышестоящих стратегиче- ских документов с нижестоящими в строгом соответствии с субординацией. И это притом, что формирование стратегических документов и практика их ис- пользования на местном уровне ведет свой отсчет с 90-х годов прошлого столе- тия. То есть муниципальная практика стратегического планирования гораздо обширнее, чем региональная, тогда как на федеральном уровне до данного мо- мента вообще не было принятой Стратегии социально-экономического разви- тия, поскольку так называемая «Стратегия 2020» – это Концепция долгосрочно- го развития России до 2020 года, тогда как в число документов стратегического планирования, согласно ст.11 Закона №172-ФЗ, концепции не входят.
Другими словами, не ориентироваться на нижестоящие структуры при фор- мировании стратегии региона или федерации неправильно. В частности, это не позволяет извлечь максимальную пользу из планируемых мероприятий или да- же помимо пользы может спровоцировать и отрицательные эффекты. При этом, учет интересов нижестоящих структур не подразумевает безоговорочное приня- тие их к исполнению.
Согласование документов стратегического планирования, разрабатываемых на вышестоящих уровнях с документами нижестоящих будет иметь целый ряд позитивных эффектов, поскольку это позволит повысить эффективность реали- зуемых мероприятий за счет согласования эффектов на разных уровнях (ст.7, п.5 – принцип сбалансированности), обеспечить контроль за единством методо- логии, нивелирование дублирования (ст.7, п.2 – принцип единства и целостно- сти). Таким образом, использование материалов нижестоящих стратегий будет способствовать снижению трудоемкости разработки вышестоящего документа с