Файл: Совершенствование государственного и муниципального управления.pdf

85 одновременным повышением его качества. При этом следует отметить, что это не навязывает вышестоящему уровню стратегического планирования обяза- тельного принятия предложений или дословного копирования аналитических блоков документов различных уровней территориальных единиц, что противо- речило бы Закону №172-ФЗ. В данном случае требуется лишь не упустить важ- ную информацию, неучет которой может заметно снизить эффективность и реа- лизуемость документов стратегического планирования более высокого иерархи- ческого уровня планирования. Данные процедуры обеспечат движение инфор- мационных и целевых потоков между уровнями, что позволить сформировать единое информационное пространство, в дополнение к федеральной информа- ционной системе стратегического планирования. Использование обоих потоков обеспечит, помимо пассивной, активную форму передачи этой информации.
В-девятых, в соответствии с действующим законодательством регламентиру- ется система государственного и муниципального стратегического планирова- ния, состоящая из государственного и муниципального целеполагания, прогно- зирования, программно-целевого и территориального планирования и монито- ринга реализации документов стратегического планирования с выстраиванием системы документов территориального планирования на всех уровнях власти от федерального до муниципального (табл. 7).
В законе не прослеживается четкая система взаимосвязанных документов стратегического планирования всех уровней, совсем немного сказано о том, как они будут согласовываться между собой. Закон не содержит механизма монито- ринга и контроля реализации документов стратегического планирования.
Важно отметить, что текст закона пока не содержит многих существенных деталей, позволяющих осуществить стратегическое планирование как эффек- тивно действующий механизм на всех уровнях публичного управления. Особое значение в условиях России как государства федеративного типа имеет постро- ение системы стратегического планирования именно как «вертикали» управле- ния ключевыми экономическими и социальными процессами в стране на еди- ной правовой и методической основе.
Формально, в данном законе регионы России представлены как самостоя- тельные, полноценные субъекты системы стратегического планирования. Одна- ко есть определенные основания для сомнений в том, что представленная в за- коне вертикаль стратегического планирования сможет работать эффективно именно в ее территориальном звене.
Во-первых, это – практические пути согласования федерального и регио- нального уровня стратегического планирования. В 172-м ФЗ предусмотрена разграниченная система документов стратегического планирования, однако ос- новная масса этих документов либо никогда не формировалась вообще, либо разрабатывалась, но неудачно (не случайно, согласно данному закону, срок под- готовки основных документов стратегического планирования определен до 1 января 2017 г.). В большей степени это относится к пространственному срезу стратегического планирования, в частности, закон предусматривает разработку таких документов, как Стратегия пространственного развития и Схемы терри- ториального планирования РФ.

86
Таблица 7
Документы стратегического планирования в РФ
Уровни стратегиче- ского планирования
Документы разрабатываемые в рамках целеполагания разрабатываемые в рам- ках прогнозирования разрабатываемые в рамках планирования и програм- мирования
Федеральный уро- вень а) ежегодное послание
Президента Российской
Федерации Федераль- ному Собранию Рос- сийской Федерации; б) стратегия социально- экономического разви- тия Российской Феде- рации; в) стратегия националь- ной безопасности Рос- сийской Федерации а) прогноз научно- технологического разви- тия РФ; б) стратегический про- гноз РФ; в) прогноз социально- экономического разви- тия РФ на долгосрочный период; г) бюджетный прогноз
РФ на долгосрочный пе- риод; д) прогноз социально- экономического разви- тия РФ на среднесроч- ный период а) основные направления деятельности Правитель- ства РФ; б) государственные про- граммы РФ; в) государственная про- грамма вооружения; г) схемы территориального планирования РФ; д) планы деятельности фе- деральных органов испол- нительной власти
Уровень субъектов РФ а) стратегия социаль- но-экономического развития субъекта
Российской Федера- ции а) прогноз социально- экономического разви- тия субъекта РФ на дол- госрочный период; б) бюджетный прогноз субъекта РФ на долго- срочный период; в) прогноз социально- экономического разви- тия субъекта РФ на среднесрочный период а) план мероприятий по ре- ализации стратегии соци- ально-экономического раз- вития субъекта РФ; б) государственные про- граммы субъекта РФ; в) схема территориального планирования субъекта РФ
Уровень муници- пальных образова- ний а) стратегия социаль- но-экономического развития муниципаль- ного образования а) прогноз социально- экономического разви- тия муниципального об- разования на средне- срочный или долгосроч- ный период; б) бюджетный прогноз муниципального образо- вания на долгосрочный период а) план мероприятий по ре- ализации стратегии соци- ально-экономического раз- вития муниципального об- разования; б) муниципальная про- грамма
Во-вторых, нерешенным остается вопрос об адекватности экономической ба- зы стратегического планирования на субфедеральном (в т.ч. региональном) и местном уровнях. В отличие от плановой экономики советского типа, где дей- ствовали рычаги внеэкономического давления на все хозяйствующие субъекты, в современных условиях основной рычаг и ресурс реализации документов стра- тегического планирования – бюджетные средства. В этом смысле экономиче-

87 ское стратегирование упирается не просто в достаточный объем бюджетных средств (что также немаловажно), но и в соответствующий горизонт бюджетно- го планирования. Сегодня формально этот горизонт –3 года и он явно не дотя- гивает до «стратегического». Однако в реальности даже на федеральном уровне достоверность трехлетнего бюджетного планирования невелика, а на регио- нальном и местном уровнях – это почти профанация. На сегодняшний день в соответствии с Федеральным законом от 4 октября 2014 г. № 283-ФЗ осуществ- ляется введение в России долгосрочного бюджетного планирования. Такое пла- нирование предполагается осуществлять путем формирования бюджетного про- гноза РФ, субъектов РФ и муниципальных образований на долгосрочный пери- од
128
. Так, бюджетный прогноз РФ и регионов будет разрабатываться каждые шесть лет на 12 и более лет. В свою очередь, муниципальные власти будут фор- мировать бюджетный прогноз каждые три года на шесть и более лет. При этом бюджетные прогнозы должны быть утверждены уполномоченными органами власти в течение двух месяцев со дня официального опубликования закона (ре- шения) о соответствующем бюджете.
Бюджетный прогноз на долгосрочный период будет включать прогноз основ- ных характеристик соответствующих бюджетов (консолидированных бюдже- тов), показатели финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ, иные показатели, характеризующие бюджеты, а также основные под- ходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период, что поз- волит осуществить разработку финансово обоснованных документов стратеги- ческого планирования.
Из материалов Закона №172-ФЗ видно, что документ имеет значительные противоречия и требует дальнейшей доработки. На данный момент выстроена иерархия документов, в которой главного элемента нет вообще, а второстепен- ные элементы ниже качеством третьестепенных. Но при этом, цели и задачи спускаются сверху вниз. Каждый уровень стратегического планирования имеет свои собственные источники информации о положении на подконтрольной ему территории, не совпадающие с источниками тех уровней, которые контролиру- ют фрагменты этой же территории.
Реализация стратегических целей есть их перенесение с помощью инстру- ментов государственного управления на определенную территорию и в опреде- ленное сообщество людей. Здесь важно отметить актуальность взаимосвязи экономических приоритетов развития (как развивать экономику), социальных приоритетов (участие локального сообщества в развитии), а также приоритетов территориального и пространственного развития (градостроительные докумен- ты и нормы) при разработке документов стратегического развития. Федераль- ный закон «О стратегическом планировании в РФ» предусматривает следующие документы, разрабатываемые на уровне субъекта РФ:
1) документ стратегического планирования, разрабатываемый в рамках целе- полагания, - стратегия социально-экономического развития субъекта РФ;
128
Данилова С.Н.,Ешану Н.В. Особенности разработки прогноза социально-экономического развития региона на примере Саратовской области // Региональное развитие. 2014. № 1. С. 9-13.

88 2) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках про- гнозирования, к которым относятся: а) прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный период; б) бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период; в) прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на среднесроч- ный период;
3) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках пла- нирования и программирования, к которым относятся: а) план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта РФ; б) государственные программы субъекта РФ; в) схема территориального планирования субъекта РФ.
Эта группировка подразумевает смысловую типологию. Но она может вво- дить регионы в заблуждение, создавая впечатление, что такая нумерация обо- значает последовательность разработки документов. Такой подход может при- вести к серьезным негативным последствиям, так как нарушит разумную логи- ку разработки стратегических документов и приведет к их рассогласованности.
В настоящее время уже имеется огромное количество примеров, когда различ- ные стратегические документы противоречат друг другу. Особенно, это касает- ся рассогласованности стратегий и схем территориального планирования, а также разработки государственных программ без учета положений региональ- ной стратегии. В результате, инвесторы оказываются дезориентированы в от- ношении планов регионов, а государственное управление на этом уровне стано- вится бессистемным, с большими противоречиями в действиях различных под- разделений регионального правительства.
В связи с принятием Федерального закона «О стратегическом планировании в
РФ» возникают предпосылки кардинального изменения сложившейся ситуации.
Для этого целесообразно на уровне методических рекомендаций четко пропи- сать последовательность разработки стратегических и программных докумен- тов, что резко снизит риски их рассогласования.
Последовательность разработки должна быть следующей:
1) прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на долгосроч- ный период и бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период;
2) стратегия социально-экономического развития субъекта РФ и схема терри- ториального планирования субъекта РФ, которые желательно разрабатывать в одном пакете (в рамках единого контракта);
3) остальные документы - прогноз социально-экономического развития субъ- екта РФ на среднесрочный период, план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта РФ, государственные программы субъекта РФ, которые могут разрабатываться и последовательно.
При такой последовательности материалы прогнозного характера служат основой разработки базовых стратегических документов – стратегии социально-экономического развития региона и схемы территориального планирования, а затем уже постепенно формируется пакет остальных

89 документов, носящих преимущественно среднесрочный, а не долгосрочный характер. При этом особое внимание стоит обратить на возможность взаимоувязанной разработки региональной стратегии социально- экономического развития и схемы территориального планирования, поскольку объединение разработки указанных документов позволит достичь значительной экономии бюджетных средств за счет снижения себестоимости работ, сокращения сроков разработки, и самое главное – позволит обеспечить согласованность и взаимосвязь этих важнейших документов.
Доработка должна быть связана с определением ролей документов стратегического планирования в едином пространстве, позволяющем выстраивать взвешенную и общепризнанную политику стратегического развития страны. Для этого необходимо обеспечить взаимное согласование документов между различными уровнями стратегического планирования в процессе их разработки и корректировки, что значительно повышает качество стратегического планирования, повышая потенциал реализуемости плановых документов каждого уровня. Кроме того, взаимообмен информацией между уровнями стратегического планирования позволяет избежать дублирования или, что хуже, недоработок по источникам информации.
Согласно ст.
14
Закона
№172-ФЗ, сформирована федеральная информационная система стратегического планирования, используемая в целях: государственной регистрации документов стратегического планирования; ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования; мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования, показателей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ; мониторинга эффективности деятельности участников стратегического планирования; доступа участников стратегического планирования, юридических и физических лиц к документам стратегического планирования, осуществляемого с использованием единой системы идентификации и аутентификации; разработки, общественного обсуждения и согласования проектов документов стратегического планирования; информационно-аналитического обеспечения участников стратегического планирования при решении ими задач стратегического планирования. По роду своих функций, это механизм пассивной передачи информации: информация есть, но ей необходимо воспользоваться. Тем не менее, это новый механизм взаимодействия, пусть и опосредованного, разработчиков документов стратегического планирования разного уровня. Информация, в отличие от целей, складывается в единую картину из крупиц, что соответствует индуктивному принципу познания – от частного к общему. То есть для информационных потоков более естественными являются потоки «снизу вверх», что в Законе №172-ФЗ не отражено.
Принципиальный момент обеспечения согласованности документов страте- гического планирования разного уровня заключается в процедуре принятия.
Поскольку позиция разработчиков может носить субъективный характер, они могут учесть требования документов вышестоящего уровня стратегического планирования (согласно действующим требованиям Закона №172-ФЗ), но не