Файл: Совершенствование государственного и муниципального управления.pdf

95
№ п/п
Год реализа- ции
Наименование программы
Вид про- граммы
20
Развитие материально-технической базы физической культуры и массового спорта в городе Саратове на
2011-2015 годы
21 2012
Одаренные дети города Саратова на 2011-2015 годы
ДЦП
22
Расширение сети дошкольных образовательных учре- ждений в городе Саратове на 2011-2015 годы
23
Развитие материально-технической базы физической культуры и массового спорта в городе Саратове на
2011-2015 годы
24
Развитие культурного потенциала города Саратова» на
2012-2015 годы
25
Энергосбережение и повышение энергетической эф- фективности на территории муниципального образова- ния «Город Саратов» на 2012-2014 годы с перспективой до 2020 года
26
Развитие учебно-материальной базы муниципальных образовательных учреждений дополнительного образо- вания детей на 2012-2014 годы
27 2013
Расширение сети дошкольных образовательных учре- ждений в городе Саратове на 2011-2015 годы
ДЦП
28
Развитие материально-технической базы физической культуры и массового спорта в городе Саратове на
2011-2015 годы
29
Одаренные дети города Саратова на 2011-2015 годы
30
Развитие культурного потенциала города Саратова на
2012-2015 годы
31
Энергосбережение и повышение энергетической эф- фективности на территории муниципального образова- ния «Город Саратов» на 2012-2015 годы с перспективой до 2020 года
32
Развитие учебно-материальной базы муниципальных образовательных учреждений дополнительного образо- вания детей» на 2012-2014 годы
33
Развитие субъектов малого и среднего предпринима- тельства на территории муниципального образования
«Город Саратов» на 2013-2015 годы
34
Доступная среда на 2013-2015 годы
35 2014
Развитие образования в муниципальном образовании
«Город Саратов» на 2014-2016 годы
МП****
36
Развитие физической культуры и массового спорта в муниципальном образовании «Город Саратов» на 2014-
2016 годы
37
Повышение энергоэффективности и энергосбережения в муниципальном образовании «Город Саратов» на пе- риод до 2020 года
38
Улучшение условий и охраны труда в муниципальных учреждениях города Саратова на 2014-2016 годы

96
№ п/п
Год реализа- ции
Наименование программы
Вид про- граммы
39
Создание безбарьерной среды жизнедеятельности для инвалидов и других маломобильных групп населения в муниципальном образовании «Город Саратов» на 2014 год
40
Развитие малого и среднего предпринимательства в му- ниципальном образовании «Город Саратов» на 2014-2015 годы
41 2015
Развитие образования в муниципальном образовании
«Город Саратов» на 2014-2016 годы
МП
42
Развитие физической культуры и массового спорта в муниципальном образовании «Город Саратов» на 2014-
2016 годы
43
Повышение энергоэффективности и энергосбережения в муниципальном образовании «Город Саратов» на пе- риод до 2020 года
44
Улучшение условий и охраны труда в муниципальных учреждениях города Саратова на 2014-2016 годы
45
Развитие малого и среднего предпринимательства в му- ниципальном образовании «Город Саратов» на 2014-2015 годы
Примечание: * - муниципальная целевая программа
** - ведомственная целевая программа
*** - долгосрочная целевая программа
**** - муниципальная программа
Рис. 4
Динамика количества программ, реализуемых в муниципальном образовании «Город Саратов»
Во-первых, фактором снижения количества программ явилось то, что опре- деленные программные мероприятия в соответствии с внесенными в Федераль- ный закон №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. изменениями перестали относиться к вопросам местного значения и подлежали передаче на региональный уровень. В этой связи, к примеру, была досрочно завершена реализация долгосрочных це-

97 левых программ по здравоохранению
131
: «Охрана репродуктивного здоровья населения на 2003-2006 годы»
132
, «Развитие донорства крови, плазмы клеток крови и обеспечение инфекционной безопасности продуктов крови в г. Сарато- ве на 2003-2006 годы»
133
, «Профилактика и лечение артериальной гипертонии в городе Саратове на 2002-2006 годы»
134
Во-вторых, уменьшение количества муниципальных целевых и долгосрочных целевых программ связано с изменением законодательной и нормативно- правовой базы в течение срока реализации программ, в связи с чем возникла необходимость внесения корректировок в действующие программы либо за- вершения их реализации по причине несоответствия законодательству или не- актуальности. Так, с момента утверждения долгосрочной целевой программы
«Обеспечение населения города Саратова питьевой водой на 2000-2010 годы» произошли изменения в законодательстве (Федеральный закон №210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», под- программа «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального ком- плекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище»), а также в потребности муниципального образования в мощностях водопроводно- коммунального комплекса, в связи с чем был сделан вывод о необходимости полной переработки программы с внесением соответствующих предложений комитета по капитальному строительству совместно с МУПП «Саратовводока- нал»
135
. Программа же «Обеспечение жильем граждан города Саратова, прожи- вающих в ветхих, аварийных и построенных по проекту Лагутенко жилых до- мах, на период до 2010 года» была и вовсе досрочно завершена по причине несоответствия внесенным в законодательные и нормативно-правовые акты из- менениям.
Анализ сфер реализации программного бюджета
136
в муниципальном образо- вании «Город Саратов» позволил сделать заключение о преимущественно соци- альной ориентации последнего, поскольку реализация программно-целевого подхода в городе нацелена в большей степени (84%) на оказание социальной поддержки населению, развитие образования, здравоохранения, улучшение условий труда при том, что муниципальные программы, направленные на раз- витие инфраструктуры города и обеспечение правопорядка финансировались в меньшей степени (16 % и близко к 0 % соответственно) (рис. 5). В подобном со- отношении направлений реализации программного бюджета, как нам представ- ляется, проявляется стремление к социальному государству, как политической
131
Шашина Н.С. Муниципальные целевые программы: проблемы разработки и эффективной реализации //
Власть и управление в России. 2012. №1. С.16.
132
Р
ешение Саратовской городской Думы от 19.06.2003 № 35-302 «О принятии муниципальной целевой программы «Охрана репродуктивного здоровья населения на 2003 - 2006 годы».
133
Р
ешение Саратовской городской Думы от 15.07.2003 № 36-325 «О принятии муниципальной целевой программы «Развитие донорства крови, плазмы клеток крови и обеспечение инфекционной безопасности продуктов крови в г. Саратове на 2003 - 2006 годы».
134
Решение Саратовской городской Думы от 27.12.2001 № 16-134 «О принятии муниципальной целевой программы «Профилактика и лечение артериальной гипертонии в городе Саратове на 2002 - 2006 годы».
135
Чернышов М.А. О муниципальных долгосрочных целевых программах // Самоуправление. 2013. №3. С.6-7.
136
Под программным бюджетом в данном случае нами понимаются все расходы на муниципальные целевые, долгосрочные целевые и муниципальные программы (без учета ведомственных целевых программ).

98 системе, при которой обеспечивается высокий уровень социальной защищенно- сти и обеспеченности граждан посредством активной деятельности органов власти всех уровней по регулированию социальной, экономической и других сфер жизнедеятельности общества, установлению социальной справедливости.
Анализ финансового обеспечения реализации программ в муниципальном образовании «Город Саратов» позволил прийти к выводу о постоянном его уве- личении (за исключением сложившейся в 2010 г. ситуации): за 7 последних лет фактическое финансовое обеспечение реализации программ возросло в 4,6 раза с 228 млн. руб. до 1063 млн. руб. (рис. 6).
Очевидно, что выявленные тенденции уменьшения количества реализуемых программ и увеличения общего финансового обеспечения их реализации свиде- тельствуют о существенном увеличении финансирования каждой реализуемой программы, что не может, с нашей точки зрения, существенно ни сказаться на повышении качества осуществления программных мероприятий и улучшении результатов программно-целевого подхода в муниципальном образовании в це- лом.
Анализ источников финансирования реализации программ в муниципальном образовании «Город Саратов» позволил сделать заключение о снижении доли средств местного бюджета в общем объеме финансирования программ муници- палитета при одновременном увеличении доли бюджетных источников выше- стоящих уровней власти (рис. 7).
Действительно, по результатам анализа четко прослеживается тенденция уве- личения вклада федеральных и региональных органов власти в развитие муни- ципального образования. Исключение составляет лишь финансирование реали- зации программно-целевого подхода в муниципальном образовании в 2010 году, что связано с внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ и последовавшим за этим переходным периодом.
Рис. 5. Распределение программного бюджета по сферам реализации в муни- ципальном образовании «Город Саратов»
137 137
Распределение программ муниципального образования по конкретным сферам осуществлено нами с некоторой долей условности, поскольку в ряде случаев одна и та же программа может быть отнесена к нескольким сферам.

99
Рис. 6. Динамика объема фактического финансового обеспечения реализации программ в муниципальном образовании «Город Саратов»
Изложенное выше обусловливает причину отсутствия планового финансиро- вания программ в 2010 году из федерального и регионального бюджетов. Вме- сте с тем, поскольку муниципальные целевые программы были переформатиро- ваны в ведомственные целевые, а долгосрочная целевая программа в силу субъ- ективных причин не была разработана и утверждена средства, предусмотрен- ные местным бюджетом в тот же период, не были освоены.
Рис. 7. Динамика соотношения источников финансового обеспечения реали- зации программ муниципального образования «Город Саратов»
Представляется, что в современных условиях финансирование разработки и реализации программ в муниципальном образовании актуализирует требования к устойчивости бюджета муниципального образования в части гарантированно- го обеспечения финансовыми ресурсами расходных обязательств, прозрачного и

100 эффективного распределения имеющихся средств, что, в свою очередь, обу- славливает переход к построению расходной части муниципального бюджета на основе применения программно-целевого подхода.
Анализ расходной части бюджета муниципального образования «Город Сара- тов» позволил сделать заключение о несоблюдении программного принципа при составлении местного бюджета (рис. 8). Вместе с тем следует отметить, что обязательность перехода к программному принципу бюджетирования, установ- ленная Федеральным законом №183-ФЗ от 28 июня 2014 года «О внесении из- менений в статьи 179 и 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации», строго регламентирована для бюджетов субъектов Российской Федерации, во- прос же составления местных бюджетов на основе муниципальных программ отнесен к полномочиям субъекта Российской Федерации. Положения новых пунктов статьи 184.1 Бюджетного кодекса применяются к правоотношениям, возникающим при составлении и исполнении бюджетов субъектов Российской
Федерации и бюджетов муниципальных образований, начиная с бюджетов на
2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов. При этом обязательность пе- рехода на составление местных бюджетов на основе муниципальных программ устанавливается только при условии составления и утверждения местного бюджета сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период).
Рис. 8. Динамика доли средств, предусмотренных на реализацию программ, в общем объеме расходов бюджета муниципального образования «Город Сара- тов»
Бюджет же муниципального образования «Город Саратов» составляется и утверждается сроком на один год согласно порядку составления проекта бюд- жета, без внесения изменений в который реализация программного принципа бюджетирования неправомерна
138
. В результате внесения соответствующих из-
138
Решение Саратовской городской Думы от 27.03.2008 №26-271 (ред. от 24.04.2014) «О Положении о бюджетном процессе в муниципальном образовании «Город Саратов».

101 менений будет реализована возможность создания прочной основы для систем- ного повышения эффективности бюджетных расходов, концентрации всех ре- сурсов на важнейших направлениях деятельности муниципального образова- ния.
Таким образом, задавшись целью проведения исследования реализации про- граммно-целевого подхода в муниципальном управлении, нами были выявлены тенденции уменьшения количества реализуемых программ, увеличения их фак- тического финансового обеспечения, снижения доли местного бюджета и по- вышения удельного веса федерального и регионального бюджетов в общем объ- еме финансирования программ, а также несоблюдение программного принципа составления бюджета муниципального образования «Город Саратов», при пре- имущественной ориентации на разработку и реализацию социальных программ.
При этом представляется возможным полученные выводы с большой долей ве- роятности распространить на подавляющее большинство муниципальных обра- зований России, поскольку выявленные тенденции и проблемы являются доста- точно характерными для местного уровня программно-целевого управления.
После того как были идентифицированы основные тенденции и ключевые проблемы развития программно-целевого подхода в муниципальном управле- нии, представляется необходимым сосредоточить свое внимание на рекоменда- циях по совершенствованию разработки и реализации программ в муниципаль- ном образовании «Город Саратов».
На стадии разработки для повышения результативности применения про- граммно-целевого управления на местном уровне необходимо:
- строго отбирать приоритетные проблемы, на решение которых направлены конкретные программы в муниципальном образовании, поскольку в надежде решения большого круга вопросов ограниченные бюджетные ресурсы и сред- ства внебюджетных источников могут быть израсходованы неэффективно, без достижения поставленных целей;
- обязательно обеспечить соответствие программ стратегической направлен- ности муниципального образования, поскольку большинство нынешних про- блем решается по мере их поступления и тем самым игнорируется превентив- ный подход, в то время как задачей программ стратегического характера являет- ся не обеспечение выживания территории, а обеспечение развития ее конку- рентных преимуществ, рост ее потенциала в целом и повышение уровня и каче- ства жизни местного населения;
- четко согласовать программные приоритеты местного уровня власти с реги- ональными и федеральными интересами путем поиска и принятия компромисс- ных решений на основе соблюдения принципа обеспечения эффективного пре- одоления программной проблемы при наименьших совокупных затратах ресур- сов;
- непременно увеличить период анализа социально-экономического развития муниципального образования до двукратного его превышения по отношению к плановому периоду, что создаст условия для расчета реалистичных индикаторов развития той или иной территории, поскольку в настоящее время плановые по- казатели зачастую становятся оторванными от реальных процессов, недоста-

102 точно обоснованными и превращаются из индикаторов социально- экономического развития муниципального образования в директивные указа- ния;
- твердо увязать цели, задачи, подпрограммы и программные мероприятия, чтобы исключить разнонаправленность целей и задач и избежать дублирования мероприятий;
- жестко согласовать намечаемые программные цели и располагаемые ресур- сы, необходимые для их достижения, ведь при широко распространенном на практике обратном подходе программные мероприятия срываются уже в начальной стадии их реализации, в результате чего рушится весь первоначально кажущийся сложившимся программно-целевой комплекс, исключительно чув- ствительный к строгому соблюдению системы программных мер и действий, ведущих по замыслу к достижению программной цели;
- четко увязать программные мероприятия муниципального образования с мероприятиями программ регионального и федерального уровня, а также обо- значить отдельным разделом программ муниципального образования их взаи- мосвязи с региональными и федеральными программами;
- непременно проводить сравнительную оценку альтернативных вариантов решения программных проблем для выбора наилучшей альтернативы с целью достижения большей результативности и эффективности программно-целевого управления в муниципальном образовании;
- обязательно учесть возможные дополнительные затраты косвенного харак- тера при реализации программ (то есть те затраты, которые не связаны с осу- ществлением основных программных мероприятий, но без которых не возмож- на их полная реализация), чтобы адекватно оценивать весь объем расходов на реализацию программ;
- активно совершенствовать бюджетный процесс в муниципальном образова- нии, направленный в первую очередь на обеспечение учета достигнутых и ожи- даемых результатов реализации муниципальных программ при принятии реше- ний о распределении бюджетных ассигнований;
- широко распространять опыт успешной реализации программ в муници- пальном образовании, чтобы разработчикам не приходилось заниматься созда- нием индивидуальных методик их разработки и реализации;
- обязательно согласовывать частные интересы участников, концентрировать усилия всех заинтересованных лиц, вырабатывать компромиссные решения, направленные на достижение единых, общих для всех, целей социально- экономического развития территории.
На стадии реализации для повышения результативности применения про- граммно-целевого управления на местном уровне необходимо:
- активно развивать кадровый потенциал органов местного самоуправления путем подготовки соответствующих сотрудников для формирования необходи- мых навыков и умений управления программно-целевыми комплексами и их стимулирования к повышению результативности программно-целевого управ- ления на муниципальном уровне;