Файл: Совершенствование государственного и муниципального управления.pdf

ВУЗ: Не указан

Категория: Не указан

Дисциплина: Не указана

Добавлен: 07.12.2023

Просмотров: 346

Скачиваний: 2

ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.

108 ность приобретения качественной продукции для государственных и муници- пальных нужд обусловливает необходимость особенно вдумчивого подхода к реализации политики импортозамещения в рамках контрактной системы. Не- возможность приобрести качественную продукцию может вызвать затруднения в выполнении той или иной государственной функции. В настоящее время в контрактной системе используются следующие меры по стимулированию им- портозамещения:
- преференции отечественным производителям при рассмотрении их заявок на участие в закупке;
- запрет на импорт определенной продукции, если из стран Евразийского экономического союза (ЕАЭС) поступило, по крайней мере, два предложения о поставке такой продукции;
- полный запрет на импорт продукции, внесенной в перечень правительства
РФ, из стран, не входящих в ЕАЭС, если эта продукция производится в ЕАЭС;
- полный запрет на импорт определенной продукции, если она производится в России.
Как видно, некоторые из названных мер являются самыми мягкими по отно- шению к иностранным поставщикам. Кроме того, по ряду субъектов соответ- ствующие запреты могут распространяться как лишь на федеральный уровень контрактной системы, так и на все закупки за бюджетный счет.
На сегодняшний день в рамках контрактной системы можно ожидать новых постановлений Правительства РФ, определяющих дополнительные перечни импортной продукции и ограничения по ее закупкам за бюджетный счет. Так, например, давно ожидаемым нововведением является Постановление Прави- тельства РФ «Об установлении ограничения допуска программных средств и информационных продуктов вычислительной техники, происходящих из ино- странных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения госу- дарственных и муниципальных нужд и дополнительного требования к участни- кам закупок услуг, связанных с использованием программных средств и инфор- мационных продуктов вычислительной техники». В перечень этого постановле- ния вошли такие весьма объемные категории, как «обеспечение программное сетевое на электронном носителе», «приложения общие для повышения эффек- тивности бизнеса» и «услуги по технологической поддержке информационных технологий». Правительство предусмотрело относительно мягкий режим огра- ничения, который оставляет заказчику закупать импортное программное обес- печение при соответствующем обосновании невозможности замены его отече- ственными аналогами.
Таким образом, при грамотном использовании названный инструментарий позволит по мере реализации политики импортозамещения учитывать степень развитости и объем национальных производств, чтобы производить исключи- тельно на внутреннем рынке закупки лишь той продукции, которую этот рынок в данный момент может произвести. Это позволит плавно и с минимальными издержками для экономики увеличивать долю закупки отечественной продук- ции за бюджетный счет.


109
Вопросы эффективности управления закупками продолжают оставаться акту- альными, несмотря на то, что в закон постоянно вносятся поправки, направлен- ные на совершенствование процедур закупок, процессов планирования, органи- зации и контроля. Эффективность управления государственными и муници- пальными закупками напрямую зависит от качества правовой среды закупок, от тщательности проработки принимаемых нормативно-правовых актов, регули- рующих сферу закупок.
Одним из преимуществ закона о федеральной контрактной системе является то, что впервые в отечественной правотворческой практике по государственным закупкам в нем устанавливаются основные принципы, которые должны быть реализованы при проведении закупок: открытость (прозрачность), конкуренция, профессионализм заказчика, ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективность расходования бюд- жетных средств и др. Часть этих принципов уже реализовывалась на практике, а некоторые были впервые предусмотрены в отечественной практике закупок.
Так, новеллой закона 44-ФЗ о контрактной системе
145
стало закрепление в статье 12 принципа ответственности за результативность обеспечения государ- ственных и муниципальных нужд и эффективности осуществления таких заку- пок. Данный принцип предполагает следующее:
- заказчики различного уровня при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспе- чения государственных и муниципальных нужд;
- должностные лица заказчиков должны нести персональную ответствен- ность за соблюдение требований, установленных законодательством о кон- трактной системе в сфере закупок.
Критерии эффективности и результативности являются важным показателем деятельности государственно-управленческих структур. Эффективность явля- ется своеобразным стержнем проводимых в последнее время в стране реформ.
Результативность и эффективность – взаимозависимые категории. Эффектив- ность происходит от существительного «эффект» из латинского effectus, что означает исполнение, действие, эффект и обозначает результат каких-либо дей- ствий либо впечатление, производимое кем-либо на кого-либо. Смысл эффек- тивности – выяснить, какой ценой, какими затратами и какой величиной ресур- сов достигнуты данные результаты.
Эффективность – это относительная величина эффекта, получаемая при со- поставлении абсолютной величины эффекта с абсолютными величинами затрат и ресурсов. Эффективность оценивается путем сопоставления полученного ре- зультата и тех ресурсов, которые были затрачены на достижение такого резуль- тата.
Критерий результативности взаимосвязан с эффективностью управления. Это относительная характеристика результативности деятельности конкретной управляющей системы, отражающаяся в различных показателях, как объекта
145
Федеральный закон № 44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».


110 управления, так и собственно управленческой деятельности (субъекта управле- ния), имеющих как количественные, так и качественные характеристики.
Показатель результативности осуществляемой государственным заказчиком закупки в контрактной сфере должен сопоставляться с целями закупки, которые указаны в обосновании закупки. Для привлечения к персональной ответствен- ности должностных лиц такой критерий, как результативность, по нашему мне- нию достаточно легко проверить в рамках проводимого мониторинга выполне- ния всех предписаний Федерального закона № 44-ФЗ
146
. Однако практика пока- зывает, что нередко обязанности отдельных физических лиц (членов комиссий по закупкам, контрактных служб и др.), касающиеся закупочной деятельности, в должной мере не находят отражения в трудовых договорах (контрактах), должностных инструкциях, что не способствует успешной реализации рассмат- риваемого принципа. При этом немаловажное значение играют и вопросы мо- рального и материального стимулирования данных физических лиц в части их участия в закупочной деятельности. Просматривается тесная связь данного принципа с другим принципом контрактной системы – принципом профессио- нализма.
В оценке эффективности закупок преобладает, по нашему мнению, субъек- тивный фактор, то есть невозможно установить единые стандарты при выборе форм и методов управленческого воздействия и проследить чем руководствова- лось то или иное должностное лицо при формировании и обосновании кон- кретного вида государственной закупки.
Как мы уже отмечали в условиях рыночной экономики конкурсы, аукционы, запросы котировок прочно вошли в нашу жизнь. Многолетняя практика прове- дения их за рубежом, а в последние годы и у нас в России подтверждает, что они являются эффективным механизмом расходования бюджетных средств при закупках товаров или выборе подрядчика, позволяют выбрать продукцию луч- шего качества, на наиболее выгодных для заказчика условиях. Последнее усло- вие и определяет эффективность государственных закупок.
Способствуя конкуренции среди участников закупки и создавая условия для рационального отбора предложений, конкурентный порядок гозакупок благо- приятствует сокращению затрат государства на приобретаемую им продукцию.
Вместе с тем, отметим, что ценовая экономия – это лишь наиболее простое тре- бование к эффективному функционированию национальной экономики в целом и ее государственного сектора в частности. Для многоаспектной политики гос- закупок по-прежнему актуальны такие проблемы, как, например, выбор между:
- производством той или иной продукции внутри государственного сектора и обращением к частным фирмам;
- такими вариантами достижения результата, при которых, жертвуя в опре- деленной степени качеством или сроками поставки, можно существенно сни- зить издержки либо, напротив, добиться значительного выигрыша в качестве продукции за счет некоторого повышения цены;
146
Тэйслина О.Г. Развитие системы показателей социально-экономического развития региона // Наука и общество. 2011. № 3. С. 172-177.


111
- типами контрактов, по-разному распределяющими риск между поставщи- ком и заказчиком.
В указанных случаях просто необходимы критерии эффективности, которые позволят сопоставить затраты с разнородными результатами, принимать во внимание риски, проводить межвременные сравнения, учитывать не только непосредственные условия конкретного госконтракта, но и возможности удо- влетворения государственных нужд в будущем.
Исходным пунктом анализа должен являться ответ на вопрос о том, с точки зрения чьих интересов будет оцениваться эффективность государственных за- купок. Указание на то, что речь идет об интересах государства, а не отдельных органов власти, например, тех, кто проводит закупки, верно, но недостаточно.
Так, например, закупая для собственных нужд офисное оборудование, орган государственной власти, бесспорно, будет руководствоваться только критерием достижения наилучших результатов своей деятельности. Такая ситуация без- условно никак не связана с коррупцией, но это еще не гарантирует обоснован- ность закупки. Результативность работы органа власти в определенной степени зависит от качества закупленного оборудования, что при прочих равных усло- виях может оправдать высокие затраты (если оборудование наилучшего каче- ства нельзя приобрести дешевле). Вместе с тем для общества в целом ресурсы следует оптимальным образом распределять между различными целями, а, сле- довательно, стремление к совершенствованию на уровне отдельной организа- ции не может служить единственным руководящим принципом, к тому же сле- дует учитывать и специфические интересы всех органов государственной вла- сти. И результаты и издержки целесообразно оценивать с учетом всех приобре- тений и потерь, которые получает и несет каждый член общества. Поэтому сле- дует говорить об общественных издержках и выгодах, а не просто о затратах и результатах на уровне органов государственной власти.
Эффективность функционирования системы государственных закупок опре- деляется многими факторами, среди которых планирование закупок, финансо- вое обеспечение в необходимых объемах, надлежащее правовое регулирование, профессионализм чиновников, контроль за исполнением государственных кон- трактов и др.
В этой связи считаем целесообразным выделить некоторые аспекты закупок продукции для государственных и муниципальных нужд, которые потенциаль- но могут оказать влияние на эффективность закупочной деятельности, опреде- лить «узкие места» и предложить меры по их устранению. Считаем, что боль- шинство проблемных моментов должны найти свое отражение в новых редак- циях закона.
Недостатки правового обеспечения сферы закупок являются предметом об- суждения и управленцев, и ученых, и общественности. Так, по мнению Счетной палаты Российской Федерации, ФЗ-44 не повысил эффективность системы гос- ударственных закупок, не стал полноценным инструментом регулирования все- го цикла закупочной деятельности, не изменил подходы и требования, установ- ленные прежним законодательством.


112
В 2014 г. цели, которые изначально ставились перед новым законодатель- ством, не были достигнуты. По данным Федерального казначейства, зафиксиро- вано снижение экономии по итогам проведения закупок с 7% в 2013 г. до 5% в
2014 г. по всем уровням проведения и способам осуществления закупок
147
Рассмотрение проблем практического использования закона о федеральной контрактной системе начнем с того, что закон практически полностью изменил терминологию, ставшую уже привычной за время реализации 94 федерального закона. Например «размещение заказа» теперь называется закупка, участники размещения заказа – участники процедур закупок, поставщики или исполните- ли, способы размещения заказа – способы определения поставщиков и т.д. Та- ким образом, специалистам, участвующим в проведении госзакупок придется помимо всего прочего и осваивать новые термины. На наш взгляд – это не со- всем целесообразно, поскольку необходимо не изменять термины, а корректи- ровать саму систему госзакупок.
Как мы уже отмечали, управление государственными закупками должно осуществляться на базе принципов, закрепленных в законе 44-ФЗ, в том числе принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, сти- мулирования инноваций
148
, единства контрактной системы в сфере закупок, от- ветственности за результативность обеспечения государственных и муници- пальных нужд, эффективности осуществления закупок. По нашему мнению, перечень принципов должен быть расширен за счет включения в него принципа целевого характера закупок, принципа планирования, принцип приоритета национального законодательства, т.е. тех положений, которые содержатся в дру- гих статьях закона, формально принципами не обозначены, а фактически тако- выми являются.
Кроме того, в законе не содержатся положения, обеспечивающие реализацию принципов закупок. В частности, вряд ли возможна эффективная реализация принципа ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок без раскрытия в статье 3 «Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе» таких понятий как «результативность обеспечения государственных и муници- пальных нужд», «эффективность осуществления закупок» и их критериев. В противном случае принцип ответственности за эффективность закупок остается лишь номинальным лозунгом без возможности его реализации.
Практически та же ситуация наблюдается с принципом стимулирования ин- новаций закупок, поскольку ни в одном законодательном акте нет четкого отве- та на вопрос о том, какая же продукция может считаться инновационной.
Закон 44-ФЗ вводит систему широкомасштабного контроля за закупками.
Помимо органов государственной власти к этой ответственной работе
147
Счетная палата Российской Федерации [сайт]. – URL: http://www. ach.gov.ru/press_center/news/21438 (дата обращения 03.05.2015).
148
Петров А.М. Инновационная составляющая устойчивого социально-экономического развития страны //
Социально-экономические тенденции развития мировых и российских рынков: теория и практика Материалы международной научно-практической конференции. Саратовский социально-экономический институт (филиал)
РЭУ им. Г.В. Плеханова. 2015. С. 29-31.