Файл: Совершенствование государственного и муниципального управления.pdf

113 допускается и население. На первый взгляд, это очень хорошо, ведь общественность не допустит нецелевого или неэффективного расходования бюджетных средств. Однако при детальном изучении закона выясняется, что общественный контроль – это прерогатива, прежде всего, общественных объединений и объединений юридических лиц, возможность осуществлять общественный контроль отдельными гражданами в законе предусмотрена, но никак не регламентирована.
Вряд ли можно считать оптимальным, допустимым законодательным образом закрепленный перечень органов, наделенных управленческими полномочиями в сфере закупок. Так, определенными полномочиями в сфере закупок наделена
Федеральная антимонопольная служба. В частности, эта служба осуществляет контроль соблюдения законодательства о закупках, поскольку закупки – это ин- струмент, с помощью которого развивается конкуренция на товарных рынках, а также ведет реестр недобросовестных поставщиков, согласовывает способы за- купок. При этом антимонопольная служба – один из самых активных авторов поправок в законодательство о закупках.
Полномочиями по контролю за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств в рамках закупок наделены контрольно-счетные органы, в том числе Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Отдельными полномочиями в сфере закупок наделены Росфиннадзор, Федеральное казна- чейство и др.
В 2014 году Счетной палатой в результате проведенных более 100 контроль- ных мероприятий по закупочной деятельности было выявлено 276 нарушений на общую сумму 39,6 млрд. руб. При этом, как отмечает Счетная палата, орга- ны, контролирующие контрактную систему, не в полной мере используют за- крепленные за ними полномочия, в том числе:
- Росфиннадзор, в ведении которого находится контроль определения и обос- нования начальных цен контрактов, соответствия поставленного товара услови- ям контракта и целям осуществления закупки, а также применения мер ответ- ственности в рамках исполнения контракта;
- антимонопольная служба, активность которой по подаче исков в суд о при- знании недействительными закупок, проведенных с грубыми нарушениями фе- дерального закона, недостаточна.
Недостаточно проработаны положения законодательства о закупках в части организационных аспектов управления сферой закупок. Так, как уже было от- мечено выше, ФЗ-44 установлен необоснованно широкий круг контрольных ор- ганов, включающий:
- органы внешнего и внутреннего контроля;
- контрольные органы федерального, регионального и муниципального уровней;
- органы, контролирующие расходование бюджетных средств, и органы, кон- тролирующие соблюдение антимонопольного законодательства при проведении процедур закупок.

114
Это приводит к формированию различных подходов к применению законода- тельства о закупках, неэффективной защите финансовых интересов РФ, субъек- тов РФ, муниципальных образований, а также неэффективной защите конку- ренции. Оптимизировать контрольные полномочия всех предусмотренных ФЗ-
44 контрольных органов, свести до минимума возможность их дублирования, возникновения противоречий при принятии решений различными органами по аналогичным вопросам, возникновения конфликта интересов – одна из задач совершенствования законодательства о закупках.
Кроме того, мы считаем, что необходимо совершенствовать механизм защиты нарушенных прав участников закупок. В этих целях целесообразно создание третейского суда по решению споров по вопросам закупок
–
специализированного постоянно действующего третейского арбитражного суда по вопросам бюджетных закупок, для более компетентного и быстрого решения споров по вопросам государственных и муниципальных закупок, возможно при
Уполномоченном по защите прав предпринимателей.
Практика контрольной деятельности Федеральной антимонопольной службы за соблюдением законодательства о закупках показывает, что по аналогичным спорам, вытекающим из закупок, судебные органы субъектов РФ, различные судьи одних и тех же судов зачастую принимают неодинаковые решения.
Единого подхода к разрешению споров в данной сфере нет, а это, по нашему мнению, приводит к тому, что одни и те же действия субъектов закупок могут рассматриваться как вполне отвечающими нормам законодательства, так и незаконными, а значит по ним назначаются штрафы. Кроме того, остаются несоизмеримыми размеры штрафов за нарушения в сфере закупок и заработных плат сотрудников контрактных служб (либо контрактных управляющих), а также членов комиссии. Для решения данной проблемы, считаем, что было бы правильным внести изменения в КОАП РФ и привязать размеры штрафов в процентном отношении к доходам ответственных должностных лиц (при условии, что в их действиях не обнаруживается сознательное нарушение норм законодательства).
Проблема наказаний и штрафов за нарушения законодательства в большин- стве случаев тесно связана с загруженностью субъектов закупок по основному месту работы и отсутствием у них необходимых знаний. Поэтому очень акту- альной является проблема профессионализма тех, кто реализует процедуры за- купок. Так, ФЗ-44 допускается включение в состав комиссий по закупкам до
50% лиц, не прошедших профессиональную переподготовку и повышение ква- лификации в сфере закупок, а также лиц, не обладающих специальными знани- ями, относящимися к объекту закупки. Это негативно сказывается на эффектив- ности работы комиссий, на обоснованности, законности и адекватности приня- тых ими решений. И это не соответствует сути принципа профессионализма, закрепленного ФЗ-44 в качестве основополагающих принципов. В целях обес- печения в сфере закупок реализации принципа профессионализма целесообраз- но в ст. 39 закона о федеральной контрактной системе включить положение о том, что все члены комиссии должны пройти переподготовку и повышение ква- лификации в сфере закупок.

115
Еще одним из важнейших компонентов современной контрактной системы является кадровый потенциал. Не просто кадровые ресурсы, а именно кадровый потенциал. В настоящий момент российские ВУЗы предоставляют своим уча- щимся возможность выбора различных направлений, связанных с изучением экономики. По нашему мнению, открытие специальностей, направленных на углубленное изучение системы закупок в Российской Федерации и за рубежом, даст отечественной контрактной системе подготовленных специалистов, гото- вых к работе с ней.
Так же хотелось бы отметить один из недостатков системы образования, тре- бующий решения. Обучение студентов в ВУЗах страны направлено, прежде все- го, на изучение теории. На наш взгляд, отрыв от практики негативно сказывает- ся на качестве образования. Говоря о будущих специалистах контрактных служб, хочется отметить, что моделирование в процессе обучения ситуаций, с которыми обучающимся придется столкнуться во время своей работы, нагляд- ное исследование процессов, происходящих на рынке, могло бы значительно повысить качество получаемого образования. Предлагаем разработать специ- альные интерактивные программы для студентов, имитирующие работу в еди- ной информационной системе и проведение реальных закупок. Таким образом, студенты смогут непосредственно обучиться работе в системе закупок, а так же работе с закупочным законодательством РФ.
Не стоит забывать и о «готовых» кадрах, действующих специалистах кон- трактных служб, контрактных управляющих. Необходимо разработать страте- гию подготовки кадров пои государственным закупкам. В частности:
- внедрить стандарты качества деятельности по управлению, организации и обеспечению госзакупок, выстроенные с применением процессного подхода в соответствии с международными стандартами качества;
- разработать Единые методические рекомендации по дистанционным фор- мам обучения специалистов по государственным закупкам;
- реализовывать дальнейшее совершенствование программ, используемых в системе дополнительного профессионального образования с учетом их целевой направленности.
Рассматривая вопросы повышения квалификации кадров, занятых в системе закупок, нельзя не отметить отсутствие каких-либо единых методических реко- мендаций по дистанционным формам обучения специалистов в области заку- пок. На наш взгляд, введение подобных единых методических рекомендаций значительно облегчит обучение специалистов, унифицирует полученные ими знания и позволит активно и результативно взаимодействовать с коллегами, ис- ключая вероятность «пробелов» в подготовке.
По нашему мнению, введение подобных мер даст на выходе действительно высококлассных, подкованных специалистов.
На сегодняшний день одной из ключевых проблем, с которыми сталкиваются государственные и муниципальные заказчики при осуществлении государ- ственных закупок, являются ненадежность и недобросовестность фирм- поставщиков продукции.

116
Закон 44-ФЗ установил своего рода фильтр в виде конкретных единых требо- ваний к участникам закупок, которым они должны соответствовать, но этого, как показывает мониторинг исполнения государственных и муниципальных контрактов, недостаточно, т.к. победителями закупок нередко становятся недоб- росовестные участники.
В целях разрешения данной проблемы законодатель еще в статье 19 Феде- рального закона № 94-ФЗ
149
, а впоследствии и в статье 104 закона 44-ФЗ преду- смотрел в качестве одного из механизмов, обеспечивающих защиту интересов государственных и муниципальных заказчиков, создание реестра недобросо- вестных поставщиков.
Главной новеллой законодателя стало расширение перечня данных, вводимых
Федеральной антимонопольной службой, в соответствующую базу информации о недобросовестных поставщиках. Однако, как показывает практика, внесение контрагента в реестр недобросовестных поставщиков никогда не являлось пре- пятствием для продолжения предпринимательской деятельности со стороны лиц, осуществлявших руководство таким контрагентом или являвшихся его непосредственными учредителями, в первую очередь, путем создания нового юридического лица.
Поэтому согласно нормам закона 44-ФЗ в реестр недобросовестных стали также включаться данные о наименовании, идентификационном номере нало- гоплательщика юридического лица, являющегося учредителем недобросовест- ного контрагента, а также фамилии, имена, отчества физических лиц, выступа- ющих в качестве учредителей, членов коллегиальных исполнительных органов, лиц, исполняющих функции единоличного исполнительного органа такого контрагента.
Таким образом, законодатель предусмотрел для заказчика возможность уста- навливать в закупочной документации требование об отсутствии информации в реестре недобросовестных поставщиков в отношении не только самого юриди- ческого лица, но и в отношении его учредителей, членов коллегиального испол- нительного органа, лиц, исполняющих функции единоличного исполнительного органа.
К сожалению, расширение сведений о недобросовестном поставщике, под- лежащих включению в реестр, неспособно устранить все имеющиеся на сего- дняшний день проблемы. Так, в настоящее время широко распространена прак- тика, когда учредитель юридического лица не всегда совпадает в одном лице с его непосредственным руководителем. Таким образом, инициатива законодате- ля по внесению в реестр недобросовестных поставщиков информации об учре- дителях недобросовестного контрагента не всегда оправдывает себя и может повлечь причинение ущерба предпринимательской деятельности и деловой ре- путации лиц, которые напрямую непричастны к нарушению обязательств по государственным и муниципальным контрактам.
149
Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

117
Однако в ряду неразрешенных проблем остается не только субъектный состав лиц, включаемых в реестр недобросовестных поставщиков. До сих пор не ре- гламентировали два важных момента:
1) механизм осуществления проверки наличия недобросовестного поставщи- ка в реестре;
2) наличие каких-либо четко установленных требований к самой информа- ции, вносимой в реестр, включая требование достоверности.
На практике проверка добросовестности контрагентов через реестр недобро- совестных поставщиков осуществляется, как правило, по двум параметрам – наименованию (фирменному наименованию) и по идентификационному номеру налогоплательщика.
Таким образом, при внесении в реестр заведомо ложной или некорректной информации, касающейся вышеуказанных параметров, функция реестра недоб- росовестных поставщиков как механизма правового регулирования утрачивает свой смысл, поскольку осуществление поиска в базе данных недобросовестных контрагентов не даст результатов.
Сложившаяся практика обнаружила довольно серьезную проблему, связан- ную с отсутствием в действующем законодательстве четкого регламентирова- ния проверки наличия и адекватного отображения информации о недобросо- вестных поставщиках, а также ответственности за так называемый человече- ский фактор – корректный ввод информации в существующую базу данных не- добросовестных контрагентов.
Министерство труда подготовило особое изменение в Федеральный закон
№44-ФЗ, в соответствии с которым будет создан специальный реестр, включающий в себя все организации, привлекавшиеся к ответственности по статье 19.28 «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица»
Кодекса об административных правонарушениях РФ. Согласно плану,
Федеральная антимонопольная служба будет заниматься документооборотом, а сведения о вносимых в реестр организациях начнет проверять прокуратура.
Предусматривается, что организации будут вноситься в реестр на срок в пять лет, и, если коррупционные разбирательства не повторятся, организация может быть исключена из данного реестра. На наш взгляд, если подобное изменение вступит в силу, и заказчики смогут запрашивать информацию о поставщиках
(как и поставщики о заказчиках) из данного реестра, это станет большим шагом вперед в борьбе с коррупцией в сфере закупок.
В целях сокращения доступа к закупкам недобросовестных участников закупок, в том числе фирм-однодневок и лиц, неспособных исполнить контракт, а также в целях сокращения коррупции в сфере закупок целесообразно отредактировать определение понятия «участник закупок» и добавить в качестве единого (обязательного) требования к участникам такие как: 1) срок осуществления предпринимательской деятельности не менее, например, трех лет; 2) наличие финансовых, материальных средств, а также иных возможностей (ресурсов), необходимых для выполнения условий контракта.
Возможно, с позиций антимонопольного законодательства, такая поправка станет определенным ограничителем в доступе к закупкам. Однако, с позиций