Файл: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы.pdf

30 сложившиеся исторически или по воле и желанию жителей и власти субъекта федерации.

31
§ 3. Структура органов местного самоуправления
Местное самоуправление включает в себя, как правило, два элемента — выборный орган (выборное муниципальное собрание, которое может называться по-разному — совет, ассамблея) и исполнительный орган.
Исполнительный орган может быть единоличным и коллегиальным. Если это единоличный орган, то, скажем, это мэр (Франция) или бургомистр (ФРГ).
Пример коллегиального органа — магистрат в некоторых землях ФРГ или джунта в Италии
68
Исполнительный орган необходим, поскольку это постоянно действующая структура, а выборное собрание собирается периодически, для решения каких-то важных принципиальных вопросов. Представительные выборные органы местного самоуправления могут иметь самые разные названия, например, совет графства (США и Великобритания)
69
Представительные органы местного самоуправления обычно избираются гражданами прямым голосованием, чаще всего — по мажоритарной системе: голосование проводится индивидуально за конкретных лиц — депутатов местных органов. Избираются отдельные члены будущего муниципалитета по избирательным округам. Округа бывают одномандатные, иногда — многомандатные. Срок полномочий таких избираемых органов различен: от
1 года до 6 лет. При продолжительном сроке деятельности представительные органы местного самоуправления могут частично обновляться, т. е.
, это может быть муниципальный совет, коммунальный совет, генеральный совет.
Довольно часто применяется термин "муниципалитет". Этот термин может означать и территорию, и орган (как когда-то у нас было с сельским советом).
68
См.: Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. – М.:
СПАРК, 2001.
69
См.: Органы власти штатов и местные органы управления в США. – М., 1990; Штатина М. А. Местное управление в зарубежных странах (Великобритания, США, Франция, страны Латинской Америки). – М.,
1994.

32 проводится ротация. Во Франции, например, генеральные советы обновляются каждые три года наполовину.
70
Представительные органы местного самоуправления, как правило, однопалатные, хотя в некоторых случаях бывают двухпалатные, как в парламентах. Например, муниципальное собрание Нью-Йорка состоит из двух палат. Форма работы этих выборных органов такая же, как у парламента
— сессии. Сессии проводятся 1—2 раза в месяц. Иногда — 1 раз в неделю.
71
Чем выше уровень представительных органов местного самоуправления, тем они реже собираются. Например, совет графства в Англии и Уэльсе собирается 1 раз в квартал (4 раза в год),
72
а генеральный совет — представительное собрание департамента Франции — собирается всего 2 раза в год (1 раз в полугодие). Этим представительным органом на сессии принимаются решения в пределах той компетенции, которая отведена законом
73
Главным вопросом местных представительных органов является принятие местного бюджета и распределение денег в рамках этого бюджета.
Принимаются также акты по поводу решения различных местных проблем.
Исполнение этих актов возлагается на исполнительный орган — либо на коллегиальный, либо на единоличный. Единоличный орган, или должностное лицо (мэр, бургомистр, алькальд) как правило, выборное. Оно может избираться непосредственно гражданами (одновременно с представительным органом), в некоторых странах мэры формально назначаются главой государства по предложению представительного местного органа (Бельгия,
74
Голландия
75 70
См.: Общие сведения об административном праве Франции (Российско-Французская серия информационных и учебных материалов 9) М.: Издательство Посольство Франции в Москве, 1995.
). Функции мэра или бургомистра бывают очень разными: в
71
См.: Данилов С.Ю. Местное самоуправление// США: Э.П.И. 1992. №6. С. 66 - 69.
72
См.: Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. – М.: Прогресс, 1984; Григорьев С.
Местное управление в Великобритании // Вопросы экономики. – 1991. – № 5. – С. 52–62.
73
См.: Структура и функции местных коллективов во Франции. М., 1993; Штатина М. А. Местное управление в зарубежных странах (Великобритания, США, Франция, страны Латинской Америки). – М.,
1994.
74
См.: Конституция Бельгии. – Екатеринбург: Издательство Уральской ГЮА, 1998.; Конституции европейских государств. – Ереван: Издательство «Мхитар Гош».1998.
75
См.: Данкерс Д.С.М. Муниципальная бюджетная система в Нидерландах // Государство и право. 1993, 1.
С.92.

33 одних странах это единоличный исполнительно-распорядительный представитель власти, в других — это председатель коллегии, которую представляют избранные депутаты местного органа власти. В некоторых странах он выполняет лишь представительские функции, а совет нанимает профессионального менеджера, управляющего, который реально управляет и руководит местными делами. Мэр или бургомистр в этом случае лишь приветствует делегации, присутствует на различных собраниях и т. д.
Такая система встречается в США и называется "совет — управляющий". Управляющий — это профессиональный чиновник, нанимаемый советом, с ним заключается контракт, и он работает в качестве менеджера-управляющего. Он ведет оперативные дела, координирует финансы, деятельность различных муниципальных служб. Если он справляется со своими обязанностями, то контракт продлевается, если нет — совет ищет другого, более подходящего управляющего.
76
Кроме США такой вариант применяется еще в земле Северный Рейн-Вестфалия в ФРГ.
77
Нужно отметить, что муниципальные органы — собрания, советы и т. д.
— могут создавать постоянные или временные комиссии, которые образуются по отраслевому признаку: комиссии по делам просвещения, культуры, охране окружающей среды и т. д. В некоторых случаях такие комиссии выполняют какие-то отдельные поручения местного избираемого органа. В ряде стран эти комиссии обладают не только совещательными и консультативными полномочиями, но и распорядительными правами.
Органы местного самоуправления принимают нормативные акты.
Естественно, они принимают их в пределах своей компетенции. В некоторых странах акты, принятые местными органами, можно оспорить в судебном порядке. Иногда это обычный суд, а иногда — специальная административная юстиция (в тех странах, где есть система административных судов).
76
См.: Органы власти штатов и местные органы управления в США. – М., 1990.
77
См.: Гизевиус Вольфганг. Политика местного самоуправления в ФРГ/ Пер. с нем. Б. Воронов. – Бонн:
Фонд Фридриха Эберта, – 1995.

34

35
§ 4. Полномочия органов муниципального управления и социальная
безопасность
Объем полномочий и способ предоставления прав муниципальным органам в различных странах весьма различен. В некоторых странах
(
Франция) законодательство очень подробно регламентирует компетенцию местных выборных органов и следит за тем, чтобы они не превышали свои полномочия (в противном случае государство вмешивается в их работу).
78
Компетенция — это только тот круг прав, который прямо указан в законе. В некоторых других странах (ФРГ) определенный круг вопросов перечислен в законе, но в ряде случаев вышестоящая власть допускает выход за рамки этих полномочий, и так называемые остаточные полномочия могут использоваться местными органами самоуправления.
79
Компетенцию органов самоуправления можно условно разделить на первоначальную и вторичную. Первоначальная — это та, которую можно назвать местными делами: чистота улиц, правильность застройки, система школьного образования, органы здравоохранения, парки, скверы, забота о бездомных, престарелых и т. д.
Вторичная компетенция — это то, что местные органы выполняют, чаще всего, как бы по поручению вышестоящих органов: учет избирателей, призывников, мероприятия оборонного характера, т. е. то, что прямо не относится к местным делам и в чем больше заинтересована центральная власть. Объем компетенции местных органов зарубежных стран постоянно и постепенно увеличивается, в том числе в таких важных сферах, как просвещение, дорожное строительство, коммунальное хозяйство и т. д. Права местных органов в унитарных государствах закрепляются законами и актами правительства, в федеративных государствах — субъектами федерации. В отдельных случаях органы местного самоуправления могут обращаться в законодательные органы с просьбами, петициями об издании законов или
78
См.: Структура и функции местных коллективов во Франции / Российско-Французская серия.
Информационные и учебные материалы № 14. – М.: Французская организация технического сотрудничества, – 2003.
79
См.: Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии// Государство и право. 1995. №4. С.
107.

36 других актов, которые предоставили бы им дополнительные права.
Некоторые дополнительные права могут быть предоставлены без издания новых законов, на уровне подзаконных актов.
Основными методами муниципальной деятельности являются непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность
— это выдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий бытового характера, кинотеатров, театров и т. д., разрешение на занятие промыслами, установление правил торговли, застройки, выделение земельных участков под строительство, установление правил поведения в общественных местах, дача разрешений или наложение запретов на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Это надзор в сфере охраны общественного порядка, противопожарной безопасности, санитарный надзор и т. д. В некоторых странах муниципалитеты имеют собственную муниципальную полицию (США, Канада, Франция)
80
Нормотворческая деятельность местных органов, как правило, ограничена, и часто для издания какого-то акта требуется его утверждение вышестоящим органом либо представителем правительства.
Управленческой деятельностью можно назвать руководство предприятиями, которые составляют муниципальную собственность. Обычно это предприятия коммунального транспорта, коммунального хозяйства, бытового обслуживания.
Муниципалитетам может принадлежать определенный жилищный фонд, школы, библиотеки, парки, дома престарелых. Предприятия могут быть достаточно своеобразными, например, по изготовлению дорожных знаков, т. е. для обслуживания городского хозяйства.
В ряде стран муниципалитеты занимаются здравоохранением, руководят больницами, поликлиниками, выплачивают пособия по безработице, по
80
См.: Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. М.,
1991.;
Губанов А. В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности. – М.: МАЭП, 1999; Осавелюк А. М. Канада: местное управление и самоуправление / Отв. ред.
Маклакова В. В. – М.: ИНИОН РАН, 1995; Остром Вистент. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? / Пер. с англ. Егорова С. А. Отв. ред. и предисл. Оболенского А. В. – М.:
Арена, 1993.

37 бедности. Иногда имеют доли или акции в промышленных предприятиях и, естественно, участвуют в управлении этими предприятиями.
Для лучшего понимания компетенции муниципальных органов их полномочия классифицируются на определенные группы.
1. Полномочия в сфере финансово-экономической деятельности. Это принятие местного бюджета, а также участие в экономических и социальных проектах путем выпуска акций либо покупки акций. Финансово- экономическая сфера является самой важной. Сюда же входит сбор различных денежных средств, их аккумуляция. Без денег никакой работы не бывает, поэтому все остальные полномочия зависят от полномочий в данной области.
2. Полномочия в области охраны общественного порядка. Как мы уже заметили, в ведении местных органов и их исполнительных комитетов часто находятся местные полицейские силы, которые занимаются патрульной и охранной службой. Руководитель местных исполнительных органов зачастую наделяется функциями главы полиции. Например, во Франции
префект — не просто главное должностное лицо общего административного плана, это еще и главный полицейский. Руководители местных исполнительных органов могут возглавлять предварительное дознание, следствие, розыск, задержание преступников. В ряде случаев они не обладают полицейскими функциями, а нанимают полицейских служащих для соответствующей работы.
81 3. Полномочия муниципальных органов в области коммунального обслуживания, благоустройства и охраны окружающей среды. Сюда относят развитие транспорта, дорожное регулирование, местное дорожное строительство, санитарное состояние городов. Это слежение за тем, как соблюдается законодательство по охране природы, борьба с загрязнением воды, воздуха. Вопросы водоснабжения, освещения, канализации, уборки мусора и т. д. очень волнуют граждан, поскольку рост городов, создание
81
См.: Губанов А. В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности. – М.: МАЭП, 1999.

38 крупных мегаполисов, в которых живут сотни тысяч, миллионы людей, не всегда делают возможным обеспечить им нормальное и здоровое существование. Поэтому данная сфера — это главная задача местных властей, решение которой ждут от них люди.
4. Полномочия в социальной сфере. Здесь называют, прежде всего, область помощи неимущим, престарелым, инвалидам: бесплатные столовые, медицинская помощь для бездомных, дома престарелых, дома для лиц, нуждающихся в специальном уходе. Кроме того, в ряде стран муниципальные органы занимаются строительством дешевого жилья, которое потом продают на льготных условиям их нанимателям. Социальная сфера — это муниципальные больницы и родильные дома, муниципальные библиотеки, детские сады и спортивные площадки. Иногда сюда же включают и сферу образования, но чаще всего полномочия в сфере народного образования выделяются в отдельную, пятую группу, потому что во всех странах мира существует государственная система народного образования и есть государственные школы. Всеми вопросами, связанными с образованием, ведают местные органы. Они заботятся о постройке школ, об их ремонте, о зарплате учителям школ, решают вопросы программного обеспечения и т. д.
Эти направления деятельности являются первичными и самыми важными для местных муниципальных органов зарубежных стран.
Чтобы реализовать полномочия, нужны деньги. Откуда же берутся деньги у местных органов власти, что является источниками доходов? При рассмотрении этой проблемы, прежде всего, называют налоги. Существуют местные, или муниципальные, налоги. В их числе: а) муниципальный подоходный налог; б) налог со стоимости земли; в) налог с доходов кампаний; г) налог с собственности (налог, который платят домовладельцы, владельцы хозяйственных сооружений и земельных участков).

39
В ряде стран есть налог с продаж, когда с каждой покупки определенный процент взимается в пользу налога в казну городского бюджета.
Основной же источник доходов — это государственные субсидии, т. е. выплаты из общегосударственного бюджета. Субсидии бывают трех видов: а) общие субсидии (не целевые, а выплачивающиеся регулярно); б) целевые субсидии, которые также регулярно выплачиваются, но на конкретные цели (на образование, культуру и т. д.); в) специальные дотации для отдельных муниципалитетов, городов и т. д.
Третья группа источников доходов — выдача разрешений на торговлю, зрелищные мероприятия, строительство и т. д. Каждое разрешение следует оплачивать, поэтому это тоже источник пополнения местного бюджета.
Кроме того, есть четвертая группа — потребительские платежи. Это платежи за воду, вывоз и уничтожение мусора и т. п. В некоторых случаях местные органы берут займы, хотя займы предоставляются редко и под проценты. В них есть один недостаток: займы необходимо возвращать.

40
§ 5. Правоотношения местных органов с центральной властью и
обеспечение социальной безопасности
Центральная власть, естественно, стремится контролировать местные власти, т. е. следить, чтобы они не выходили за рамки, отведенные им законом, хотя им и предоставлено самоуправление. В унитарных государствах за местными органами (муниципалитетами) чаще всего наблюдают специальные представители центральной власти. Например, в
Великобритании курированием муниципальных органов ведает специальное Министерство жилищного хозяйства и местного управления
82
, во Франции и Италии этим занимается Министерство внутренних дел
83
, а в
Японии есть специальное Министерство по делам местной автономии
(применительно к их конституционной терминологии)
84
Определенные надзорные функции выполняют и другие центральные ведомства, прежде всего — Министерство финансов, которое следит за расходованием денег и выполнением бюджета.
В федеративных государствах надзором подобного рода занимаются административные органы субъектов федерации. Такие органы есть в структуре исполнительной власти отдельных штатов США
85
. В ФРГ этим занимается правительство земель
86
– во-первых, прямое регулирование деятельности этих органов путем принятия законов и подзаконных актов;
. Центральная власть имеет следующие рычаги и формы влияния на муниципальные органы:
– во-вторых, контроль за работой муниципальных органов.
– в-третьих, использование финансовой зависимости муниципалитетов от центральной власти, поскольку все они получают определенные субсидии.
82
См.: Баранчиков В. А. Муниципальные органы Великобритании. – М., 1990.
83
См.: Герасимов А. П. Местное самоуправление и местная полиция во Франции / Ред. Мякишева В. М. – М.:
Академия МВД РФ, 1992.; Местные органы власти и предпринимательство в Италии: Сборник обзоров. М.:
ИНИОН, 1994.
84
См.: Сенаторов А. Японская модель местного самоуправления // Знакомьтесь – Япония. – 1996. – № 12. –
С. 19–31; № 13. – С. 29–43.
85
См.: Органы власти штатов и местные органы управления в США. – М., 1990.
86
См.: Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М., 1991.

41
В ряде случаев акты органов местного самоуправления могут вступать в силу после утверждения, одобрения или предварительного решения правительственных органов. В Англии, например, министры утверждают акты муниципалитетов, которые содержат общеобязательные нормы или акты о местных налогах, о получении займов, сделки с муниципальным имуществом и т. д
87
Во Франции утверждению подлежат решения муниципалитетов по вопросам бюджета, получения займов и распоряжения муниципальным имуществом
. Следовательно, самые важные моменты, требующие денежных расходов, утверждаются центральной властью.
88
. В Японии утверждению подлежат решения в области налогов и т. д
89
Утверждают такие решения министры или руководители ведомств, которые надзирают за деятельностью местных органов. Правительство также имеет право давать рекомендательные советы, которые на практике являются фактически обязательными.
Зависимость местных органов от правительства обеспечивается системой денежных субсидий и дотаций, поскольку в ряде стран субсидии и дотации составляют от 1/3 до 1/2 всех муниципальных доходов. В США, например, дотация составляет примерно 1/4 муниципальных доходов
90
, а в
Англии сумма дотации обычно больше, чем сумма поступлений от всех налогов
91
В случае конфликта или неподчинения местных органов центральной власти центральная власть может применять санкции, вплоть до роспуска местного органа самоуправления — муниципалитета. В некоторых случаях возможна принудительная отставка служащих или муниципальных советников. Иногда применяются такие меры, как передача полномочий "непослушного" муниципалитета правительственному представителю
87
См.: Баранчиков В. А. Муниципальные органы Великобритании. – М., 1990.
88
См.: Местная государственная служба во Франции. Организация и общий статус. М.: Посольство Франции в Москве, 1993. Французская Республика: Конституция и законодательные акты. М., 1989.
89
См.: Росин В. Японские регионы: смена парадигмы развития? // Знакомьтесь – Япония. 1994. № 4. С. 2–16.
90
См.: Органы власти штатов и местные органы управления в США. – М., 1990.
91
См.: Баранчиков В. А. Муниципальные органы Великобритании. – М., 1990.