Файл: Учебное пособие Одинцово 2015 удк 342. 9 Ббк 67. 401 Рецензенты.pdf

48
- административно-правовые нормы являются общеобязательными правилами в сфере государственного управления. Это означает обязательное выполнение предписаний, соблюдение установленных запретов или использование дозволений каждым субъектом, который оказался в сфере действия нормы;
- административно-правовые нормы направлены на обеспечение публичных интересов, а не частноправовых. Именно поэтому нормами административного права не регулируются правоотношения, возникающие между гражданами;
- нормы административного права имеют свой собственный институт защиты – административную ответственность. Она выражается в применении к правонарушителю административных наказаний, перечень которых установлен в статье 3.2 КоАП РФ;
- административно-правовые нормы направлены на обеспечение эффективного выполнения исполнительной властью своего конституционного предназначения: практического исполнения, проведение в жизнь положений Конституции РФ и многочисленных нормативных правовых актов. Поэтому значительная часть норм административного права носит императивный (властный) характер, поскольку в них выражается воля государства, оформленная в форме закона.
Административно-правовые нормы имеют ряд особенностей, неприсущих нормам других отраслей права.
Во-первых, административно-правовые нормы содержатся не только в
Конституции РФ, законодательных актах РФ и ее субъектов, но и устанавливаются непосредственно органами государственной исполнительной власти в процессе их реализации. Это принципиально отличает административно-правовые нормы от норм других отраслей права, устанавливаемых только законами.
За соответствующими субъектами исполнительной власти действующим законодательством закреплены полномочия по самостоятельному установлению правовых норм, то есть административное нормотворчество. Необходимость в наделении органов исполнительной власти таким правом объясняется тем, что, как правило, нормы законов не имеют прямого действия и представляют собой общие правила поведения принципиального характера, не учитывающие конкретные особенности и условия их практического применения.
Административно-правовые нормы, создаваемые субъектами исполнительной власти, придают законодательным нормам характер прямого действия, детализируют их применительно к конкретным обстоятельствам.

49
Например, норма Конституции РФ, относящая к компетенции Правительства
РФ управление определенной собственностью (ст. 114), выражается в конкретных постановлениях Правительства РФ, определяющих порядок образования и административно-правовой статус государственных предприятий и учреждений.
При этом действующим законодательством установлено, что нормативно-правовые акты субъектов исполнительной власти подзаконны, то есть издаются на основе и во исполнение законов и не могут им противоречить.
Таким образом, выстраивается определенная иерархия норм административного права: конституционные нормы; нормы законов; нормы указов Президента РФ: нормы, устанавливаемые самими органами исполнительной власти.
Во-вторых, отличительной особенностью административно-правовых норм, по сравнению с нормами других отраслей права является то, что они имеют собственные юридические средства защиты от посягательств на них.
Имеется в виду административная ответственность, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему административное правонарушение. Меры административной ответственности применяются как в судебном, так и во внесудебном (административном) порядке.
В-третьих, особенностью административно-правовых норм является также и то, что во многих случаях они регулируют общественные отношения, составляющие предмет других отраслей права. Например, с их помощью регулируются отношения в сфере финансовых, трудовых, земельных и иных отношений; на их основе определяется государственный контроль и надзор за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности в России.
§3.2. Структура административной правовой нормы
Административно-правовая норма имеет классическую структуру правовой нормы и состоит из трех элементов: гипотеза, диспозиция, санкция.
Гипотеза (т.е. те фактические жизненные обстоятельства, при наступлении которых начинает действовать норма права) проявляет себя, как правило, в виде юридических фактов, порождающих и прекращающих административные правоотношения (например, достижение определенного

50 возраста, совершение административного правонарушения и т.п.).
Гипотеза дает исчерпывающую характеристику условиям, при наступлении которых применяются предписания нормы права. Чаще всего гипотеза как структурный элемент нормы отсутствует в административно- правовых нормах, устанавливающих организационную структуру органов управления, а так же определяющих их властные полномочия в отношениях с обществом. В административно-правовых нормах, предусматривающих составы административных правонарушений, гипотеза сливается с диспозицией.
Гипотеза может находиться также не в самой административно-правовой норме, а в общих положениях нормативного акта
(вводная часть, преамбула) и даже в других правовых положениях
8
Диспозиция – это часть правовой нормы, в которой сформулировано само правило поведения, действующее при наличии предусмотренных гипотезой фактических оснований.
Этот элемент структуры административно-правовой нормы выражается в прямых предписаниях, устанавливающих обязательные правила поведения, запреты, ограничения на те или иные действия.
Санкция – часть нормы права, которая предусматривает меры принудительного воздействия, которые могут быть применены к лицам в случае нарушения ими предписаний и запретов нормы. На практике в санкции предусматривается та или иная мера административной или дисциплинарной ответственности либо мера административно- предупредительного (например, проверка документов, удостоверяющих личность, досмотр багажа) или пресекательного характера (например, запрещение эксплуатации транспортного средства).
Административно-правовая норма, как совокупность составляющих ее элементов, не тождественна содержанию конкретной статьи, пункта или параграфа нормативного правового акта. В некоторых случаях структурные части нормы могут быть рассредоточены в различных статьях одного или даже нескольких нормативно-правовых актов.
Нормы административного права чаще всего носят прямой способ изложения, однако могут быть и отсылочными. Прямой способ изложения нормы выражается в том, что все ее элементы представлены сразу.
Отсылочный способ – представлены лишь отдельные элементы, например, гипотеза и диспозиция в одном документе, а санкция за их нарушение – в другом.
8
Алёхин А. П. Административное право России : учебник / А. П. Алёхин, А. А. Кармолицкий. – ЦКД :
«Зерцало-М», 2013. – С. 46.

51
Кроме того, существуют нормы административного права, которые изложены бланкетно. В этом случае недостающие сведения не просто находятся в другом нормативном правовом акте, они представляют собой самостоятельные нормы права.
Использование различных способов изложения норм права дает законодателю возможность избежать определенных повторов.
§3.3. Виды административных правовых норм
Нормы административного права достаточно многообразны и в науке существуют их классификации по различным основаниям.
Чаще всего в административном праве выделяют два основных вида норм, характеризующиеся по способу реализации содержащихся в них предписаний – материальные и процессуальные.
1. Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также ответственность участников регулируемых административным правом общественных отношений, т. е. фактически определяют административно-правовой статус субъекта. Это, например, нормы гл. 2 Конституции РФ, определяющие правовой статус гражданина РФ, иностранного гражданина и лица без гражданства; нормы ст. 10-11, 18, 46, 77-78 Конституции РФ, определяющие основы компетенции органов исполнительной власти; гл. 8 Конституции РФ, в нормах которой закреплены основы правового положения местного самоуправления и т.п.
2. Процессуальные административно-правовые нормы определяют процесс практической реализации участниками отношений закрепленных за ними материальными нормами обязанности и права. Это, например, нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан; порядок поступления гражданина на государственную службу и т.п.
Классификация административно-правовых норм по юридическому содержанию производно от методов административно-правового регулирования. Соответственно различают:
1. Обязывающие нормы содержат юридически властное предписание
(обязанность) выполнить определенные действия, предусмотренные правовой нормой. Например, при успешном прохождении конкурсного отбора на замещение должности государственного служащего руководитель органа государственной власти обязан издать приказ; возникающая

52 предпринимательская структура обязана пройти государственную регистрацию в налоговых органах и т.п.
Многие обязывающие (предписывающие) административно-правовые нормы формулируются не в виде прямых обязанностей (предписаний), а лишь как установление общих или специальных обязанностей участников регулируемых отношений.
2. Запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. Запреты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействий), подпадающих под признаки административного правонарушения. Специальным может служить запрет сотрудникам полиции в соответствии с ФЗ «О полиции» на применение специальных средств и огнестрельного оружия в отношении женщин с видимыми признаками беременности, инвалидов и малолетних, за исключением оказания ими вооруженного сопротивления, совершении группового или иного нападения, угрожающего жизни и здоровью граждан или сотрудника полиции.
3. Уполномочивающие, или дозволительные нормы предоставляют возможность субъекту самостоятельно выбрать модель своего поведения в рамках установленных правовой нормой, при отсутствии прямых предписаний или запретов.
Фактически дозволение представляет собой разрешение совершать либо не совершать законные действия в рамках установленных нормой; дозволительные нормы права, могут характеризоваться как разрешительные.
Юридическое содержание уполномочивающих (дозволительных) правовых норм зависит от особенностей их адресата, которым может быть любое физическое или юридическое лицо.
Так, гражданину Российской Федерации предоставлена возможность самостоятельно решать вопросы, связанные с реализацией на практике его личностных прав в сфере государственного и муниципального управления, например, в соответствии со статьей 33 Конституции РФ гражданин вправе избирать форму защиты своих прав и свобод, а в соответствии со ст. 46 он вправе выбрать либо административный, либо судебный порядок обжалования неправомерных действий и решений должностного лица и т.п.
Вместе с тем, подобные дозволения имеют мало общего со свободой, характерной для поведения гражданина под воздействием дозволительных норм. Исполнительный орган (должностное лицо) поставлен в более строгие рамки: на него возложены определённые обязанности, для реализации которых ему даны определённые полномочия. Использование этих

53 полномочий одновременно является его юридической обязанностью, уклонится от выполнения которой он не вправе. У него нет свободы в выборе варианта поведения, которая есть у гражданина. Но у него есть то, что обычно квалифицируется как административное усмотрение. Под ним понимается проявление инициативы уполномоченным должностным лицом исполнительного органа при выборе средств реализации своей компетенции в пределах условий, предусмотренных административно-правовой нормой.
4. Стимулирующие (поощрительные), то есть обеспечивающие должное поведение с помощью средств материального или морального воздействия.
По существу они связаны с экономическими методами, которые используются в процессе реализации исполнительной власти. Такими нормами устанавливаются, например, налоговые, таможенные и иные льготы, освобождение от их уплаты. Как правило, такие меры сопутствуют предписаниям или запретам.
5. Рекомендательные, то есть не содержащие юридически обязательных предписаний. В них предлагаются возможные варианты эффективного решения определенных задач. Это, например, рекомендации по применению санкций за нарушения природоохранного и налогового законодательства.
Административно-правовые нормы различаются по адресату, т.е. по субъекту, которому предназначены содержащиеся в них предписания:
- определяющие систему и организацию федеральных органов исполнительной власти (например, Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»
9
) и деятельность ее отдельных органов (например, Положение о конкретном Министерстве);
- устанавливающие основы взаимоотношений государственных и негосударственных органов и организаций (например, положение Закона РФ
1995г. «Об акционерных обществах»
10
);
- определяющих права и обязанности граждан в сфере исполнительной власти (например, статьи 27, 30, 32, 41-43 Конституции РФ);
- определяющие административно-правовой статус государственных служащих (например, статьи 13-20 Федерального закона 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ»
11
);
9
Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. – 2004 . – 15 марта. – N 11. – Cт. 945.
10
Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ «Об акционерных обществах» // СЗ РФ. – 1996.
– 1 января . – N 1. – Ст. 1.
11
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской
Федерации» // СЗ РФ. – 2004 . – 2 августа. – N 31. – Ст. 3215.

54
- устанавливающие административно-правовой статус общественных объединений (например, статьи Федеральный Закон 1995г. «Об общественных объединениях»
12
).
По объему
(кругу лиц) административно-правовые нормы подразделяются на:
- общие, действия которых распространяются на все отрасли и сферы государственной деятельности (например, нормы Федерального закона 2003 г. «О системе государственной службы РФ», определяющие понятие и виды государственных должностей и государственных служащих");
- отраслевые (ведомственные), регулирующие отношения в определенной отрасли, сфере (например, в сфере образования или культуры);
- межотраслевые (межведомственные), которые регулируют общие для многих сфер и отраслей отношения, имеющие особый специальный характер
(например, нормы, определяющие антимонопольную деятельность и работу по лицензированию отдельных видов деятельности).
§3.4. Способы реализации административных правовых норм
Практическое осуществление субъектами административного права предписаний административно-правовых норм связано с их реализацией, которая выражается в поведении субъектов, соответствующем требованиям правовых норм. Различают несколько способов (форм) реализации правовых норм:
1) исполнение – заключается в проявлении активных действий субъектов права по выполнению обязанностей, содержащихся в норме;
2) соблюдение – воздержание субъекта от совершения запрещенных действий. Оно отличается от исполнения пассивным поведением субъекта;
3) использование – субъект сам принимает решение о том, воспользоваться или нет предоставленным ему субъективным правом
(например, на жалобу);
4) применение – выражается в издании полномочным органом исполнительной власти либо его должностным лицом индивидуальных правовых актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Данные акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность,
12
Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. – 1995. –
22 мая. – № 21. – Ст. 1930.

55 регистрация юридического лица) и в особом процессуальном порядке
(например, применение административного наказания, лицензирование, призыв на военную службу).
Принципиально важным является вопрос о действии административно- правовых норм, содержащихся в различных нормативно-правовых актах, во времени, в пространстве и по кругу лиц.
Определить, как нормативный акт действует во времени, значит установить, с какого момента он начинает действовать и когда его действие прекращается. В зависимости от вопроса, по которому принят нормативный правой акт и органа его принявшего, существует несколько вариантов вступления его в действие. Этот порядок установлен Федеральным законом
1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального
Собрания»
13
и Указами Президента РФ 1994 г. № 662«О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов»
14
и 1996 г. № 763
«О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ,
Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»
15
. В отношении наиболее важных законов действует правило, согласно которому дата их вступления в действие устанавливается в специальном постановлении или в самом законе. Например, Налоговый кодекс РФ (часть первая)
16
был принят 8 июля 1998 г., а вступил в действие с
1 января 1999 г.
Если момент вступления закона в силу специально не оговорен, он начинает действовать по истечении 10 дней с даты его первого официального опубликования в «Российской газете» или «Собрании законодательства РФ».
Нормативные указы Президента РФ начинают действовать по истечении 7 дней с даты официального опубликования, но иногда могут вступать в силу с момента опубликования или даже подписания Президентом. Постановления
Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, но некоторые из них, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, – по истечении 7 13
Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-фз «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» //
СЗ РФ. –
1994. –
20 июня. –
N 8 . –
Ст. 801.
14
Указ Президента Российской Федерации от 5 апреля 1994 г. N 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» // Собрание актов Президента и Правительства Российской
Федерации. –
1994. –
11 апреля –
N 15 . –
Ст. 1173.
15
Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. –
1996. –
27 мая.
–
N 22. –
Ст. 2663.
16
Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ // СЗ РФ. –
1998. –
3 августа. –
N 31. –
Ст. 3824.