Файл: Модуль государственноеуправлениеиинформационные технологи 1.pdf
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.01.2024
Просмотров: 217
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
108
Рис. 13. Регистрация на сайте Федеральной системы электронных налоговых
платежей США
Например, для совершения налогового платежа на сайте Федеральной системы электронных налоговых платежей США
105
необходимо указать индивидуальный номер социального страхования SSN (Social Security Number) для физических лиц и
EIN (Employer Identification Number) для юридических лиц, PIN (Personal
Identification Number), получаемый при регистрации на сайте, и интернет-пароль, который высылается обычной почтой местной налоговой полицией по адресу налогоплательщика.
Это достаточно эффективный и простой для граждан механизм в настоящее время не имеет нормативной поддержки в России.
1.5.6.3. Выборприоритетныхгосударственныхуслуг
В различных странах применяются различные подходы к выделению приоритетных государственных услуг, которые в первую очередь будут подвергнуты оптимизации для оказания в электронном виде. В начале лекции были рассмотрены основные критерии, по которым следует производить отбор (влияние на качество жизни граждан, повышение прозрачности государства, снижение уровня коррупции и т.п.).
Например, в Великобритании 30 приоритетных государственных услуг были отобраны с использованием следующих критериев:
105
https://www.eftps.com
109
• стратегическая польза: соответствие целям и задачам правительства;
• максимальная польза для граждан и организаций;
• преимущества для правительства: экономия бюджетных средств; реалистичность (по бюджету, по сопутствующим рискам, по времени реализации).
Правительство штата Андра Прадеш (Andhra Pradesh) в Индии применило другой подход к выделению приоритетов. Все государственные услуги были проранжированы по двум параметрам: извлекаемой выгоде и рискам, связанным с внедрением, после чего образовалось четыре группы. Было решено начать с внедрения наиболее выгодных и наименее рисковых услуг, затем перейти к наиболее выгодным и при этом высоко рисковым, в последнюю очередь реализовывать наименее выгодные и наиболее рисковые проекты.
Табл. 2. Выбор приоритетных государственных услуг в Индии
Риски
Малые
Большие
Большие
1. Выгоды велики, риски малы
2. Выгоды велики,
риски велики
Выгоды
Малые
3. Выгоды малы,
риски малы
4. Выгоды малы,
риски велики
110
1.6: Лекция 1.6. Административнаяреформав
РоссийскойФедерации (начало)
Предпосылки и общая характеристика административного реформирования в
России
Основные трудности административной реформы и необходимые для ее успеха механизмы
Цели, задачи и основные понятия административной реформы.
Понятия государственной услуги, административного регламента, стандартов качества государственных услуг
Ожидаемыйрезультатосвоениятемы
В результате ознакомления с темой лекции слушатель должен:
• знать об основных этапах административного реформирования в России его предпосылках;
• иметь представление о нормативной правовой базе административной реформы в России;
• понимать основные сложности и ограничения, связанные с реализацией административной реформы;
• уметь оценивать нормативные правовые акты и практику государственного управления на соответствие основным подходам административной реформы;
• знать основные механизмы противодействия коррупции и формирования необходимых для этого организационных и технологических механизмов.
Текстлекции
1.6.1. Предпосылкииобщаяхарактеристика административногореформированиявРоссии
Главной побудительной причиной инициирования административного реформирования в России стала возобладавшая в высшем руководстве России точка зрения о низкой управляемости властных структур и малой результативности деятельности чиновников. Дополнительным мотивом стало низкое доверие граждан практически ко всем ветвям власти и институтам государства начиная от федерального Правительства и заканчивая муниципальным уровнем.
Если проанализировать ситуацию, сложившуюся в конце 90-х годов прошлого века, можно обнаружить, что базовые институты гражданского общества, характерные для демократических стран западной Европы и Северной Америки
(такие как подотчетность и сменяемость органов власти, независимый и пользующийся доверием суд, независимые средства массовой информации и т. п.), в России практически отсутствуют. Имеется серьезная взаимная зависимость властных и коммерческих структур, причем характерна концентрация как
111 экономического потенциала, так и властных полномочий в руках относительно круга людей на федеральном и, в особенности, на региональном уровнях. Высок уровень коррупции, и важнейшие функции публичного сектора (правоохрана, медицина, образование) выполняются крайне плохо.
Табл. 1.6.1. Ответы на вопрос: «В чем, по-вашему, цель административной реформы, которая проводится в стране?»
106
Ответ
2006 2005 2004 2003
Более высокая эффективность государственного аппарата
26.5
36.5
34.5
-
Реализация собственных интересов правительства и государственного аппарата
23.0
30.5
28.5
17.5
Реформы ради реформ
22.0
29.0
26.0
21.9
Улучшение качества и механизмов предоставления государственных услуг населению
48.5
31.0
25.5
23.9
Зарегулированность функционирования государственного аппарата, ограничение произвола чиновников
23.5
22.0
21.0
-
Открытость и контролируемость государственного аппарата
24.0
23.0
19.5
-
Обеспечение условий для дальнейшего обогащения олигархов и бюрократов
15.0
22.5
14.0
-
Стимулирование участия граждан в управлении
12.0
9.0
13.5
-
В президентским послании 2003 года Федеральному Собранию основным препятствием на пути экономических реформ названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти.
Аналогичные утверждения сделаны в послании Президента Федеральному
Собранию на 2005 год. Чиновничество в нем названо «замкнутой и подчас просто надменной кастой, понимающей государственную службу как разновидность бизнеса». В этой связи основными задачами определены «повышение эффективности государственного управления», «строгое соблюдение государственными служащими законности», предоставление ими «качественных публичных услуг населению», «обеспечение права граждан на объективную информацию».
106
Здесь и далее: сумма ответов превышает 100%, поскольку респонденты могли выбрать несколько вариантов. Ответы отсортированы по 2004 г. Исследования проводились РАГС при Президенте РФ (М.
Мизулин).
112
1.6.1.1.Объективныеданные. Российскиеисследования
Приведенные выводы о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам подтверждаются статистическими и опросными данными. Приведем некоторые из них.
Табл. 1.6.2. Ответы на вопрос: «Какие российские проблемы Вас беспокоят больше всего?»
Ответ
2006 2005 2004 2003
Бедность значительной части населения
70.0 61.5 68.0 63.0
Постоянный рост цен
74.0 78.5 64.0 64.7
Преступность
70.0 61.5 54.5 57.5
Низкий уровень заработной платы
68.5 74.0 57.5 53.9
Наркомания
51.5 57.0 47.5 50.1
Бюрократизация всех сфер жизни и господство бюрократов
39.0 46.5 36.5 30.0
Безработица и страх потерять работу
42.5 44.5 34.0 34.9
Коррупция
51.5 40.0 32.0 35.1
Нарушение гражданских прав
38.0 37.0 32.0 35.1
В соответствии с опросом фонда «Общественное мнение», в 2004 году 14% граждан, обращавшихся в 2002-2004 гг. в государственные органы, смогли получить интересующую их государственную услугу с приемлемым для них качеством. Граждане дают отрицательную оценку деятельности государственных служащих по оказанию государственных услуг (более 71% опрошенных), а более
76% опрошенных сталкивались с проявлениями коррупции в государственном аппарате (опрос проводился в 7 субъектах Российской Федерации).
Издержки малого бизнеса на преодоление административных барьеров в 2004 г., по данным «Опоры России» и ВЦИОМ, составляли 8,5% от выручки, в 2006 г. —
9,6%, в 2007 г. — 10% (за два года рост издержек составил около 18%).
Исследование проводилось в 80 субъектах Российской Федерации.
Табл. 1.6.3. Ответы на вопрос: «Что, по вашему мнению, является самым важным для истиной демократии?»
Ответ
2005 2004
Равенство всех граждан перед законом
76.5 69.5
Экономическое благополучие населения
63.5 62.0
Сильное правительство
63.0 53.0
Открытость государственной власти
42.0 43.0
Свобода слова и свободная пресса
20.0 42.0
113
Свободные и регулярные выборы
14.5 37.5
Участие граждан в принятии решений государственной властью
25.0 30.5
Право на частную собственность
25.0 30.0
Гражданские инициативы населения
14.5 21.0
Развитая система партий
12.5 13.5
Активность общественных организаций
9.5 13.0
Вера в Бога
11.0 11.0
Другое
1.5 1.5*
1 ... 8 9 10 11 12 13 14 15 16
1.6.1.2. Объективныеданные. Международныеисследования
Несмотря на то, что в российском обществе существует тока зрения, что международные исследования и рейтинги являются «политически ангажированными» и не могут служить основой для анализа, тем не менее определенный интерес они представляют. Во-первых, западные исследования проводятся много лет, и из года в год используют стабилизированные методики.
Даже если эти методики в абсолютных значениях необъективны, они позволяют выявить динамику происходящего. Во-вторых, общая картина в международных исследованиях, по-видимому, отражена достаточно корректно, поскольку их результаты в целом хорошо соответствуют российским исследованиям и опытным данным, доступным для непосредственного наблюдения.
Аналогичной точки зрения придерживаются авторы «Концепции административной реформы», включившие западные измерения в число индикаторов успешности реформы.
По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии, уступая по ряду интегральных показателей не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы. Например, в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума в 2007 году
Российская Федерация по показателю «качество государственных институтов» опустилась с 81-го на 89-е место.
Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется 1 раз в 2 года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления примерно в 200-х странах, Россия по показателям «эффективность работы правительства», «качество законодательства»,
«верховенство закона» находится в нижней части рейтинга. Эти данные подтверждает «Индекс восприятия коррупции», рассчитываемый международной организацией «Транспэренси Интернэшнл». Согласно нему, в 2004 году Россия занимала 90-е место (среди 146 стран).
114
По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. Данный уровень непрозрачности приводит к тому, что дополнительные расходы российских компаний (в связи с увеличением экономических рисков) составляют 5,64% от объема вкладываемых средств. По данным исследований, сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1 пункт сопровождается увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на $986 США, росту прямых иностранных инвестиций по отношению к ВВП на 1% и сокращением инфляции на
0,46%.
Табл. 1.6.4. Корреляция между уровнем непрозрачности и макроэкономическими индикаторами
Сокращение индекса непрозрачности
Рост среднегодового
ВВП
Рост прямых иностранных инвестиций
Сокращение инфляции
1%
$985 США
1%
0,46%
По существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности.
1.6.1.3. Предпосылкиадминистративнойреформы
Указанные обстоятельства, а также практически полное отсутствие в России структур гражданского общества привели к тому, что российская административная реформа была инициирована «сверху», не имея должной опоры в обществе и в среде государственного аппарата.
При этом субъект и объект российской административной реформы фактически совпадают (исполнительная ветвь власти), что в значительной степени предопределяет цели и характер проводимых преобразований. Основной фокус в административной реформе был сделан не на повышение качества государственного управления, как оно понимается в распространенных в мире методиках (см. European governance. A white paper
107
, Worldwide Governance
Indicators
108
, а также лекцию 1.2), а, говоря упрощенно, на повышение
«эффективности» управления («управляемости вертикали власти»)
109
Табл. 1.6.5. Ответы на вопрос: «Если Вы недостаточно информированы о деятельности государственной власти, то, по какой причине?»
Ответ
2006 2005 2004 2003 107
http://ec.europa.eu/governance/index_en.htm
108
http://www.worldbank.org/wbi/governance/
109
Интересна в этом смысле цитата С. Нарышкина 2006 года (впоследствии вице-премьера), ответственного в Правительстве РФ за административную реформу: 40% поручений президента и премьера исполняются не в срок и с недолжным качеством.
115
Я не интересуюсь деятельностью государственной власти
11.5 16.0 19.5 13.2
У меня нет времени вникать в ее деятельность
19.0 16.5 24.0 23.0
Государственная власть не предоставляет населению информации о своей деятельности
43.5 38.0 33.0 32.8
Система, позволяющая вести диалог с населением, не работает должным образом
30.5 31.5 22.5 27.5
Другое
1.5 5.0 3.5 3.5
1.6.1.4. Необходимыедляуспехареформмеханизмы
Анализируя любую попытку масштабного реформирования, надо помнить, что изменение устоявшихся институтов (организационной структуры, нормативных процедур, неформальных правил, «точек» влияния и т. п.) не может быть осуществлено быстро. Государственное устройство крайне инерционно и находится в относительно «равновесном состоянии». Оно имеет значительное число приверженцев. Это не только действующие чиновники, но и члены их семей, смежные с ними бизнесы. Совокупные интересы этих групп как правило формируют устойчивую стихийную оппозицию реформам, не требующую координации из единой точки. Если цели реформ для их противников как правило безразличны (кто будет спорить с необходимостью «преодолеть коррупцию»?), то конкретные механизмы по модернизации управления, затрагивающие их личные интересы и карьерные перспективы, уже вызывают стойкое неприятие. Другим тормозящим фактором является неверие в достижимость декларируемых общественно значимых результатов.
Создатели планов административной реформы понимали это. «Успешность реализации административной реформы во многом зависит от понимания и поддержки гражданами и бизнесом целей и задач административной реформы, заинтересованности гражданского общества в результатах реформы… .
Необходимым фактором успешного проведения реформы также является заинтересованность в ней государственных служащих… .» (Концепция административной реформы). Тем не менее ход реализации реформы, формируемый во многом инертностью аппарата и узкими интересами ведомств, показывает, что процитированные условия успешности реформы не выполняются.
Сценарий, при котором масштабная институциональная реформа не имеет опоры в обществе, в госаппарате и в экспертной среде изначально не располагает к успеху.
Высокие президентские рейтинги в период 2000-2008 гг. оставляли шанс на
«политический» характер реформы, однако серьезного политического «спроса» и
«прикрытия» реформа не получила.
Ближе к концу второго президентского срока (осень 2007 г.) при смене
Правительства произошел формальный отказ от одного из первых принципов административной реформы: разделения федеральных ведомств на министерства, агентства и службы сообразно выполняемым функциям (нормотворческой,