Файл: Особенности федерализма в России ( Принципы российского федерализма).pdf

По мнению И.А. Умновой: «Весьма серьезный пробел в Конституции РФ - неопределенность в основах ответственности органов государственной власти и должностных лиц федерации и ее субъектов за несоблюдение федеральных законов, неисполнение решений судов (возможность применения институтов федерального вмешательства, досрочного роспуска органа государственной власти, отстранения от должности)».

Назрела также необходимость в повышении роли парламента в осуществлении контроля за исполнением принятых законов, потому что без этого контроля, без знания того, как действует и применяется закон, невозможно готовить новые законы и вносить поправки в законодательство.

Большие сложности в реальной действительности вызвала формулировка ст. 12 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Такого в России никогда не было, и сейчас схема местного самоуправления, отделенная от государственной власти, трещит по швам.

Другая группа противоречий, имеющихся в Конституции РФ, возникла в результате недоработки и небрежности при ее подготовке и принятии.

Непонятно, чем можно объяснить то, что в ст. 71 и 72 Конституции, провозглашающих предметы ведения РФ и совместное ведение РФ и субъектов, встречаются совпадающие предметы ведения:

п. «в» ст. 71: «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина»;

п. «б» ст. 72: «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств».

Также по п. «а» ст. 71 изменение Конституции отнесено к ведению Российской Федерации, а ст. 136 гласит, что поправки принимаются и вступают в силу, после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ.

В России пока нет даже закона о Конституционном Собрании. А это должен быть конституционный закон, процедура принятия которого более сложна, нежели представляется тем, кто первоочередным ставит вопрос о составе Собрания. Как утверждает В.Е. Чиркин, здесь необходима длительная подготовительная работа. В некоторых постсоциалистических странах новейшие конституции разрабатывались пять-семь лет (например, Польша, Украина).

Исходя из сказанного, напрашивается вывод, что уже сейчас есть правовые основания для изменения ряда глав Конституции РФ. Кроме того, нельзя забывать и о таком возможном пути, как принятие Конституции в новой редакции, как, например, это было успешно использовано в Венгрии. Правда, в отношении России возможность применения такого метода юридически неясна, да и практики такой в России не было.

«Абсолютно совершенного, - как пишет Н.И. Матузов, - идеального законодательства нигде в мире нет. Право каждой страны неизбежно содержит в себе определенные коллизии, пробелы, противоречия".

В широком смысле, дефект в праве есть такое состояние правовых норм, при котором регулирование общественных отношений нарушает оптимальный баланс интересов людей, общества, государства. Узкое понимание правового дефекта сводится к ущербности юридических норм, когда закрепляемое ими правило поведения становится трудно применимым или неприменимым вообще.

Частными случаями дефектов являются пробелы, противоречия правовых норм, нарушения требований юридической техники при построении текстов нормативных актов, нерациональное размещение норм в системе права, чрезмерное дублирование правил поведения в актах разной юридической силы.

От дефектов в праве страдает, прежде всего, правоприменение. Негативные последствия дефектности юридических норм очевиднее всего проявляются в конституционном праве, ибо применение конституционных норм отличается "особо значимыми последствиями, масштабностью тех изменений, которые оно вызывает в различных областях общественного и государственного строительства".

Дефекты в конституционном праве оказывают влияние на применение иных отраслевых норм. Так, неопределенность организационно-правовой формы органов государственной власти субъектов Российской Федерации как юридических лиц оказывает негативное влияние на регулирование участия этих органов в гражданско-правовых отношениях, в том числе при заключении государственных контрактов. В одних случаях это делается от имени субъекта Федерации в целом, в других - от имени соответствующего органа государственной власти, в третьих - от имени уполномоченного юридического лица (как правило, государственного учреждения).

Вследствие дефектности конституционно-правовых норм могут быть дезорганизованы федеративные отношения, возникают споры о компетенции между органами государственной власти и должностными лицами. В период действия договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, заключенных в 1994-1998 гг., федеральной судебной системе приходилось неоднократно корректировать дефекты регионального законотворчества, обусловленные появлением изначально дефектных источников права, противоречащих Конституции России. В частности, на основе вышеуказанных договоров в субъектах Федерации были приняты, а впоследствии признаны судами недействующими законы о помиловании, о введении лицензирования отдельных видов деятельности, о создании особых экономических зон и т.д.

2.3. Проблемы регионализма и регионализации

В последние годы проблема регионализма, регионализации становится одной из наиболее актуальных в рамках исследований государственного устройства различных стран. Следовательно, соответствующие термины: регион, регионализм, регионализация часто используются в правовой, в том числе конституционно-правовой, лексике.

Вместе с тем ни в российской, ни в зарубежной правовой науке нет четкого устоявшегося определения понятий «регион» и «регионализм».

При этом следует также отметить, что и в российской правовой лексике понятия «регион» и «регионализм» стали использоваться чаще в контексте сравнительно-правовых исследований и анализа практики развития отношений между различными уровнями власти в Российской Федерации. В этой связи размышления над указанным вопросом приводят к проблеме соотношения понятий «государство» (центральная власть), «субъект федерации», «автономное образование».

Под государством принято понимать публичную организацию общества, обладающую верховной властью, созданную на конкретной территории с определенной политической системой.

Субъект федерации нередко определяют как относительно самостоятельное государственное образование, являющееся составной частью федерации, наделенное возможностями внутренней самоорганизации населения, юридически обладающее политической самостоятельностью, но ограниченными правами в аспекте осуществления государственной власти. В качестве автономного образования рассматривается часть государства (государственное образование - территория), имеющее право самоуправления, самостоятельного решения внутренних вопросов, организации общественной жизни.

Тремя непосредственно связующими признаками этой триады являются - население, территория, власть. Они отображаются в закрепленных нормативными правовыми актами властных полномочиях самоорганизации, которые присущи субъекту федерации и автономным образованиям. Чтобы четко определить понятие регион, необходимо вникнуть в соотношение указанного понятия с терминами того же ряда: «субъект федерации» и «автономное образование».

Прежде всего, стоит заметить, что в работах ученых-конституционалистов, посвященных исследованию регионализма, выделяются два типа регионализма. Первый — административный (подходит к форме классической децентрализации, в нем регионы являются территориальными единицами, более или менее идентичными другим единицам самоуправления, но находящимися на самом верхнем уровне самоорганизации) и второй - политический. Политический регионализм характеризуется некоторыми чертами, приближающими его к субъектам федеративного государства. Прежде всего для такого регионализма характерно его закрепление в Конституции. Так, в основных законах различных региональных государств производится распределение компетенции между центром и регионами. Такой регионализм существует, например, в Италии, Португалии, Испании. При образовании регионов (в Италии они называются областями, в Испании - автономными сообществами) были учтены особенности этих стран.

Еще одной особенностью политического регионализма, указывающей на приближенность к статусу субъекта федерации, является формирование верхней палаты национального парламента на основе региональных образований (согласно ст. 57 Конституции Италии 1947 г. Сенат республики избирается на базе выборов в областях; он обладает равными полномочиями с палатой депутатов парламента; а в Испании парламент является палатой территориального представительства). Региональным единицам иногда предоставляются полномочия участвовать в законодательном процессе на национальном уровне. Так, в Италии согласно ст. 75 Конституции 1947 г. пять областных советов могут потребовать проведения референдума для отмены, полностью или частично, закона или акта, имеющего силу закона, а согласно ст. 138 пять областных советов могут потребовать проведения референдума для изменения Конституции после принятия поправок обеими палатами парламента.

Региональные образования имеют и важные отличия от субъектов федерации. Прежде всего, объем компетенции, предоставляемый им конституциями, меньше, чем компетенция, отдаваемая субъектам федерации. Так, коренным признаком, отличающим регион от субъекта федерации, является существенное ограничение права на самоорганизацию. Конечно, регионы могут вырабатывать свои статуты, но они во всех случаях подлежат утверждению на центральном уровне (например, Испания).

Немаловажными являются и существующие формы контроля над региональными единицами со стороны государственных органов. В Испании все акты автономных сообществ подлежат контролю со стороны Конституционного суда: они могут быть обжалованы председателем Правительства, народным защитником, 50 депутатами и 50 сенаторами. Кроме того, возможен и конкретный контроль, когда суд, разбирающий дело на основе закона автономного сообщества, может запросить Конституционный суд о соответствии такого закона Конституции Испании. Также, согласно ст. 155 Конституции 1978 г., если автономное сообщество не выполняет обязательств, налагаемых на него Конституцией и иными законами, или действует таким образом, что это серьезно противоречит общим интересам Испании, то после предварительного выдвижения соответствующего требования к председателю автономного сообщества и с согласия абсолютного большинства Сената в случае, когда это предварительное требование не будет удовлетворено, Правительство может принять меры к тому, чтобы заставить такое сообщество выполнить указанные обязательства, либо принять меры, необходимые для защиты общегосударственных интересов.

Так называемый политический регионализм основан, скорее, на географических критериях, что и обусловливает связь понятия «регион» с понятием «автономное образование».

Возвращаясь к типологии регионализма, следует уточнить, что административный регионализм является формой классической децентрализации. Такой регионализм существует во Франции и отчасти в Португалии. Во Франции создано 22 региона со своими органами и политической компетенцией. По Закону от 2 марта 1982 г. о правах и свободах коммун, департаментов и регионов к ведению регионального совета (ст. 59) отнесено обеспечение экономического, социального, санитарного, культурного и научного развития региона и обустройство его территории при условии сохранения его своеобразия и соблюдения целостности, автономии и полномочий департаментов и, коммун. Региону предоставлены полномочия по реализации национального плана и по созданию собственного плана экономического и социального развития и по их реализации. В Португалии происходит аналогичное явление - все регионы, помимо Азорских островов и острова Мадейра, имеющих особый статус, образуются законом, определяющим полномочия, состав, компетенцию и порядок деятельности их органов.

При этом регионы во Франции и Италии как территориальные единицы не упомянуты в Конституциях. Так, в Конституции Франции, ст. 72, говорится лишь о департаментах и коммунах, а все остальные территориальные коллективы создаются законом.

Таким образом, понятие «регион», которое сложилось сфере сравнительного конституционного права, исходя из анализа конституций и конституционного законодательства западноевропейских государств (в зависимости от сферы регулирования), может отождествляться как с понятием «автономное образование», так и понятием «субъект федерации»,

В этой связи необходимо отметить, что более определенным и «устоявшимся» является понятие «регион», используемое в географической науке. В этой области знаний в качестве «региона» рассматривается «страна, область, округ, сторона света». Схожее определение содержит Советский энциклопедический словарь, где «регион» определяется как «относящийся к какому-либо определенному территориальному району, области, страны, группе стран, построенный по территориальному признаку». При этом фактором, необходимым для создания регионов, является наличие общности интересов в экономической сфере. Думается, что данный фактор имеет значение и для выделения регионов в конституционно-правовой сфере.