Файл: Особенности федерализма в России ( Принципы российского федерализма).pdf

При этом, обращаясь уже к собственно российской правовой терминологии, следует отметить, что термины «регион» и «регионализм» также не имеют однозначного определения. Примечательно, что в конституционно-правовых исследованиях под термином регион нередко понимается не субъект федерации, а совокупность субъектов, формально не объединенных, но фактически связанных общностью экономических, национальных, религиозных и других интересов.

По мнению В.В. Маклакова, «регионализм - это система политической и административной децентрализации, предоставляющей каким-либо частям государства с некоторым географическим, историческим, этнографическим или экономическим единством более или менее значительную независимость по отношению к центральной власти». Следовательно, исходя из указанного определения, регионами, по мнению автора, являются части государства, обладающие географическим, историческим, этнографическим или экономическим единством, которые в определенной мере обладают независимостью по отношению к центру.

Кроме того, следует иметь в виду, что регионализм некоторыми авторами определяется как «процесс сознательного расширения и интенсификации ограниченно-сторонних взаимодействий между странами, связанными географической близостью, сходством условий и форм жизнедеятельности, целью которого является создание и использование позитивных эффектов групповой кооперации в различных сферах экономической жизни».

Таким образом, в зависимости от целей конституционно-правового исследования термины «регион», «регионализм» определяются по-разному.

Особое внимание следует также обратить на то, что в законодательстве Российской Федерации также не содержится единообразного подхода к содержательному наполнению термина «регион». Так, в подавляющем большинстве нормативно-правовых актов Российской Федерации понятия «регион» и «субъект федерации» отождествляются.

Вместе с тем в некоторых положениях российского законодательства термины «регион», «региональный» не относятся к любому субъекту федерации. Так, например, в Законе Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266 «Об образовании» содержится положение, в соответствии с которым к ведению Российской Федерации относится «разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования». Следовательно, в данном контексте под регионом понимаются все субъекты Российской Федерации, не являющиеся республиками. Кроме того, в указанном законе содержится норма, в которой идет речь об организации предоставления дополнительного профессионального образования в образовательных учреждениях субъектов Российской Федерации, а также дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения. Таким образом, нормативно-правовые акты Российской Федерации не содержат единого подхода к пониманию понятия «регион».

Неоднозначность подхода к определению указанного понятия подтверждается и положением, закрепившим его в «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803. В качестве региона здесь понимается: «часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации».

Как следует из изложенного, ни в науке, ни в действующем законодательстве Российской Федерации не существует устоявшегося определения понятия «регион».

Однако очевидно, что в настоящее время регион уже является не просто территорией, его понятие гораздо шире. При исследовании данного явления складывается впечатление, что само понятие «регион» стало актуальным для характеристики динамической составляющей института политико-территориальной организации государств. Политическая и территориальная организация государства меняется с течением времени, причем в ряде стран эти изменения связаны именно с понятием «регион». Таким образом, данное понятие является неким «знаком перемен» в государственном устройстве, свидетельствующем об ослаблении централизации, дезинтеграции внутригосударственных связей. В этой связи представляется целесообразным обратиться к историческому аспекту явления регионализма.

Здесь стоит отметить, что регионы и регионализм имеют давнюю историю, особенно в странах новой Европы. Регионы предшествовали возникновению национальных государств и способствовали оформлению возникавшей государственной системы. Они веками служили препятствием к созданию централизованного государства и остались в качестве одной из составляющих государственной политики (этот процесс можно проследить, в частности, анализируя отношения между Шотландией и Англией). Теперь, когда национальное государство вновь пытается перестроиться вследствие глобальных процессов изменения отношений между государством и рынком, в особенности в условиях европейской интеграции, - в политической риторике, социальной практике, правовом регулировании - вновь появляются регионы.

Тем не менее, сложно отвести им определенное место в истории и политике современных государств. Не так давно сторонники регионов и регионализма склонны были считать их чем-то совершенно новым, что преобразует систему власти, основывающуюся до той поры исключительно на силе и авторитете национального государства. Тем самым упускались из вида наличие регионов и регионализма в истории и роль самой истории в создании условий для развития феномена регионализма. И напрасно, ведь историческая традиция регионализма является одним из факторов, влияющих на устойчивость «регионалистских амбиций» территориальных сообществ. Кроме того, историческая традиция может оказаться определяющим фактором, обусловившим тенденцию регионализации, как в случае с Шотландией, Уэльсом и особенно Северной Ирландией.

В настоящее время регионы в различных странах появляются как результат действия двух тенденций. Первая - тенденция к децентрализации в политике и социальных движениях. Вторая, связанная с обострением конкуренции в экономике, - борьба за инвестиции, рынки и другие материальные блага между регионами в связи с их экономическими и геополитическими характеристиками. Это приводит к развитию межрегиональной конкуренции. В ходе развития данного процесса регионы начинают участвовать в новых системах принятия решений, которые, минуя посредничество государственных структур, концентрируются вокруг транснациональных корпораций, «олигархических» групп и иных негосударственных центров публичной власти.

В традиционной форме территориального управления отношения между регионами, глобальным рынком и международными режимами были опосредованы государством. Регионы служили политической опорой государств и правительств и были представлены в государственной политике. Взамен государство предоставляло покровительство и субсидии. Однако этот взаимный обмен был нарушен глобализацией, европейской интеграцией и развитием рынка. Теперь регионы становятся «новыми пространствами» построения политики и выступают в качестве самостоятельных участников международного порядка. Это более сложный порядок, при котором государства лишаются своей посреднической монополии в отношениях между регионами и способности контролировать собственные пространственные экономики. Регионы по-прежнему участвуют во взаимодействии со своими государствами, но у них также имеются прямые связи с международными институтами (режимами) и с глобальным рынком. Их положение в рамках этих систем действия определяется независимо от их отношений с государством.

3. Укрепление вертикали власти. Создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента России

К сожалению, в России сложилась ситуация, при которой губернаторы и другие руководители субъектов были долгое время никому не подотчетны, безраздельно пользовались по своему усмотрению бюджетными средствами, местными ресурсами, что привело к потере авторитета власти в глазах населения. Более того, федеральные органы исполнительной власти попали под полную зависимость главы субъекта федерации. Причинами такого положения дел послужили:

Во-первых, деятельность органов федеральной исполнительной власти на территориях (прокуратура, органы внутренних дел, налоговой инспекции) на протяжении ряда лет не финансировалась. В результате они попали в зависимость от тех, чью деятельность должны контролировать. И как итог - 1/3 налогоплательщиков не платят налоги, 50% экономики находится в тени.

Во-вторых, лоббирование отдельными представителями федерального центра личных интересов руководителей регионов. Например, по требованию бывшего губернатора Курской области А. Руцкого были заменены областной прокурор, начальник управления ФСБ, начальник налоговой инспекции, другие руководящие работники федеральных структур.

Такие случаи в субъектах не единичны, руководители некоторых субъектов Федерации, пользуясь слабостью центра, стали вести себя как «удельные князья», стали возникать сбои в государственном управлении.

Мириться с таким положением дел далее стало невозможно и Президент РФ В. Путин предложил реформу, направленную на укрепление вертикали власти в стране.

Реформа предусматривает выстраивание федеральной вертикали от Президента через полномочных представителей в федеральных округах к территориальным федеральным органам для того, чтобы контролировать, как реализуются функции, которые принадлежат центру.

Стремясь к усилению вертикали власти, В. Путин своим Указом от 13 мая 2000 г. № 849 утвердил «Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе». Основные цели Указа Президента:

- укрупнение структур президентской вертикали в территориях;

- повышение эффективности власти;

- создание условий для упрочения федерализма;

- формирование единого правового, экономического пространства, обеспечивающего дееспособность власти в целях строительства единой демократической России.

В соответствии с Указом полномочный представитель является должностным лицом, представляющим Президента РФ и обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа.

Нововведения, по мнению политиков должны стать переломным моментом в реформировании государственно-правовой системы Российской Федерации.

Во-первых, они помогут сконцентрировать усилия территориальных органов федеральной исполнительной власти на эффективном исполнении федеральных полномочий, оптимизировать контроль за их деятельностью.

Во-вторых, позволят вывести полномочного представителя Президента РФ из-под влияния конкретного руководителя региона, сделав его действительно самостоятельным и независимым в своих действиях по представлению интересов центра в регионах.

В-третьих, послужат дополнительным средством разрешения конфликтов между территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти и органами власти субъектов федерации, преодоления межрегиональных противоречий, разумной унификации государственно-правовых систем субъектов федерации.

По словам Президента РФ, предпринятые меры послужат укреплению и усилению государства как гаранта прав и свобод граждан, заставят четко работать всю систему государственной власти снизу доверху, все ее составные части действовать как единое целое, без сбоев.

Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2000 года «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» статус полномочных представителей Президента РФ значительно укреплен посредством предоставления следующих возможностей:

- присутствовать на заседаниях Правительства РФ с правом совещательного голоса, а также на заседаниях создаваемых Правительством РФ комиссий и советов по вопросам, затрагивающим интересы соответствующих федеральных округов;

- обращаться в Правительство за помощью в разрешении споров и устранении разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации;

- участвовать в ежемесячно проводящихся рабочих встречах заместителей Председателя Правительства РФ, осуществляющих координацию вопросов федеративных отношений, с руководителями федеральных органов исполнительной власти;

- обращаться к заместителям Председателя Правительства РФ за содействием в организации контроля за исполнением в федеральном округе федерального законодательства.

В целях укрепления вертикали власти и борьбы с коррупцией руководители федеральных структур на местах стали выводиться из-под контроля главы субъекта федерации и подчинятся полномочному представителю Президента в округе. Например, вместо министерств, управлений юстиции при администрации республик, краев и областей, созданы управления юстиции в субъектах федерации, которые замыкаются на федеральные управления Минюста по округам. Руководители в управления назначаются Минюстом по согласованию с полномочными представителями Президента в округах.

В этих же целях в субъектах федерации созданы коллегии федеральных структур, возглавляемые Главными федеральными инспекторами. Главная задача коллегий – координация деятельности федеральных структур на местах.