Файл: Особенности федерализма в России ( Принципы российского федерализма).pdf

При возникновении концепции государственного суверенитета и долгое время после этого суверенитет считался неотъемлемым свойством государства, неотчуждаемым и неделимым. После Второй мировой войны подход к государственному суверенитету стал существенно изменяться. В условиях современного взаимозависимого мира, происходящей интеграции и глобализации была признана допустимость самоограничения государственных полномочий на началах взаимности при вступлении в межгосударственные союзы и создания наднациональных органов. Например, в ст. 37 Конституции РФ записано: «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации».

Что касается суверенитета субъектов федерации, то еще со времен образования федерации США сложилось представление, что государственным суверенитетом обладает только федерация. К федеральным органам перешли вопросы, наиболее отчетливо выражающие государственный суверенитет: войны и мира, внешних сношений, эмиссии единых денежных знаков, создания и содержания армии и флота и др. Государственный суверенитет сосредоточился у федерации, завершением чего было лишение штатов в результате гражданской войны 1861-1865 годов право сецессии (выхода из федерации).

Итак, независимо от того, характеризуются ли в конституциях субъекты федерации как государства или нет, они не обладают государственным суверенитетом. При этом не имеет значения, утрачен он при объединении субъектов в новое государство или они лишены его при создании федерации «сверху». Поэтому положения по этому поводу, содержащиеся в Федеративном договоре 1992 года, где республики названы суверенными государствами, в соответствии с п.1 Заключительных и переходных положений Конституции Российской Федерации 1993 года не действуют как противоречащие ей.

Известный русский государствовед Н.М. Коркунов, оценивая теорию делимости суверенитета, писал, что эта теория «основывается на предположении, что действие суверенных властей допускает двоякое разграничение: территориальное и по предметам ведения. Предполагается безразличным, как именно будут разграничены суверенные власти. Невозможно только совмещение их. А раз данные власти будут разграничены по территориям, или по предметам – все равно, каждая из них может быть вполне суверенна в своей сфере. Но при этом упускают из внимания, что территориальная граница внешняя, материальная, вполне наглядная; а разграничение по предметам есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий.

Невозможно перечислить все отдельные конкретные случаи, относящиеся к ведению той или другой власти. Можно определить только род дел, относящихся к их компетенции. А при применении этих общих определений к частным случаям не только возможны, но и неизбежны сомнения и споры. Кто-нибудь один должен получить право решать их бесповоротно. Та власть, которая получит это право, неизбежно подчинит себе другую власть. Если это будет власть союзная, она и только она одна окажется верховною, так как она получит право отдельным государствам предписывать границы и их власти. Если же, напротив, решителями таких споров сделать отдельные государства, тогда они подчинят себе союзную власть, которая потеряет свое верховенство, и вместо союзного государства получится просто союз государств.

Таким образом, отстоять понятие союзного государства можно лишь под одним условием, допустив, что суверенитет, верховенство не составляет необходимой принадлежности государства. Тогда суверенной будет признана одна союзная власть, а входящие в состав союзного государства отдельные государства должны быть признаны не суверенными государствами».

Субъекты федерации, не обладая государственным суверенитетом, вместе с тем, обладают государственной властью. Об этом свидетельствуют и атрибуты власти (соответствующие органы, законодательство, эмблемы и т.д.). Государственная власть субъектов федерации самостоятельна при решении вопросов, относящихся к исключительной компетенции субъектов. Обычно это так называемые остаточные полномочия, т.е. остающиеся после исключительных полномочий федерации и совместных полномочий федерации и субъектов. В этой сфере верховенство имеет закон субъекта федерации. Такое положение дел в соответствии с Конституцией существует и в России: при противоречии федерального закона и закона субъекта Федерации в сфере исключительной компетенции субъекта действует не федеральный закон, а закон субъекта Федерации (ч.6 ст.76). До определенной степени субъект федерации самостоятелен и в области совместной компетенции. Если отношения в этой сфере не урегулированы федеральным законом, субъект Федерации вправе регламентировать их самостоятельно исходя их общих принципов Федеральной Конституции и своего Основного Закона.

Государственная власть субъекта распространяется не только на его территорию, но и на некоторые вопросы федерального значения. Об этом свидетельствует и то, что в парламенте федерации почти всегда существует составленная из ее субъектов верхняя палата (в России - Совет Федерации). Без этой палаты нельзя принять федеральный закон, т.е. акт, действующий на всей территории федерации. Некоторые внешнеполитические вопросы федерация может решать только с согласия этой палаты. В России, например, в соответствии с Конституцией к ведению Совета Федерации относятся утверждение указа Президента РФ о введении военного положения и решение вопроса о возможности использования вооруженных сил Российской федерации за пределами территории Российской Федерации (ст.102). А в соответствии со статьей 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, статуса и защиты государственной границы Российской Федерации, войны и мира и др.

Но в любом случае власть федерации имеет верховный характер, государственная власть субъекта – подчиненный, ограниченный. Федеральная государственная власть, государственные органы федерации – представитель общества всей страны, а власть субъекта федерации – власть части народа этого общества.

Если говорить о государственном суверенитете применительно к Российской Федерации, то сегодня в этой области имеется множество проблем. Федеративные отношения в Российской Федерации отличаются от федеративных отношений стабильных федеративных стран.

В таких странах как США, ФРГ, Бельгия просматриваются тенденции расширения самоуправления территорий (например, в Бельгии сообщества и регионы получили полномочия в области ведения самостоятельной внешней политики). Субъекты федераций равноправны (более того в той же Бельгийской федеративной системе не существует иерархии правовых норм центра и субъектов). Стороны федеративных отношений взаимно ответственны и т.д.

Российская Федерация вынуждена идти по пути усиления вертикали власти в целях создания полноценного федеративного государства.

В своем выступлении при представлении ежегодного Послания Федеральному собранию РФ Президент РФ В.В. Путин отметил: «Нужно признать - в России федеративные отношения недостроены и неразвиты... у нас еще нет полноценного федеративного государства... у нас создано децентрализованное государство».

Наиболее остро в этом плане сегодня стоит проблема укрепления государственного суверенитета Российской Федерации и приведения в соответствие актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам.

В Конституции РФ указывается: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию» (ч.1, ст.4) и далее: «Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» (ч.2, ст.4). Следовательно, Конституция РФ однозначно решает вопрос о единстве государственного суверенитета.

Однако после принятия Конституции РФ, большинство республик не стали спешить с отменой деклараций о собственном государственном суверенитете, более того, некоторые из них в своих новых конституциях, принятых уже после вступления в силу Федеральной Конституции, вновь определили себя суверенными государствами.

Как отмечалось выше, одним из свойств государственного суверенитета является верховенство федеральных законов. В ст. 76 Конституции РФ еще раз подчеркивается, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. (подробно на проблемах законотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов остановимся ниже). Вместе с тем, конституции некоторых республик определяют, что республиканские законы имеют верховенство на территории республики.

2.2. Коллизии конституционно-правового регулирования

Конституция РФ принималась, как известно, в особых условиях, которые сложились осенью 1993 г. после вооруженного противостояния Президента и парламента государства.

Поспешность в принятии Основного закона государства проявляется в неотработанности и небрежности при подготовке текста, уклончивых и двусмысленных (а порой и противоречивых) формулировках. Эти обстоятельства привели к тому, что в России уже несколько лет на страницах различных научных изданий ведется дискуссия о реформе Конституции. Период действия Конституции России 1993 г. обнаружил недостатки конституционного регулирования, как в содержательном плане, так и в технико-юридическом.

Ряд противоречий связан с особенностями нашей Конституции как документа политического компромисса, они содержат источник конфликтности. Одно из наиболее серьезных — это противоречие между принципом равноправия субъектов и разной конституционно-правовой природой субъектов Федерации с вытекающими отсюда различиями в правовом статусе составных частей России.

Россия - федеративное государство, состоящее (к 1 марта 2008 года) из восьмидесяти трех субъектов. Три вида субъектов образованы по территориальному признаку и три (республики, автономные округа и автономная область) по национальному. Статья 5 Конституции РФ определяет равноправие всех субъектов, что дает основание теоретически считать Россию симметричной федерацией. На практике же наша Федерация сложна, асимметрична, а ее субъекты разноплановы и основаны на различных принципах. Это косвенно подтверждается и самой Конституцией. Провозгласив в ч. 4 ст. 5 равноправие субъектов, как между собой, так и в отношениях с федеральной властью, Конституция, тем не менее, противоречиво решает вопрос о статусе субъектов РФ. Она практически не дает представления о содержании правовых норм, определяющих статус субъекта РФ, о том, что понимается под изменением статуса, а также чем статус субъекта Федерации, упоминаемый в ст. 66 Конституции РФ, отличается от конституционно-правового статуса субъекта Федерации, упоминаемого в ст. 137.

Конституция в ст. 66 ограничивается лишь указанием, что статус субъекта Федерации определяется Конституцией РФ и соответственно конституцией или уставом субъекта Федерации. Если считать, что статусы субъектов РФ одинаковы, то в таком случае становится непонятным смысл ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, позволяющей с помощью Федерального конституционного закона, по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ изменять его статус. В связи с этим М. Баглай задает вопрос: «Зачем изменять, если все статусы равны?», и сам же признает, что, «закрепив равноправие всех субъектов РФ, Конституция РФ все же предполагает различие их статусов, хотя это различие в Конституции РФ ясно не выражено». Очевидно, что эта противоречивость Конституции связана с национально-этнической составляющей российского федерализма, переживающего серьезные трудности из-за существующих национальных проблем.

В.Г. Вишняков указывает: «В конце 90-х годов это наглядно проявлялось на примере республик, которые, пользуясь национальным фактором как средством давления на федеральный центр и открыто лоббируя свои национальные интересы при решении общероссийских вопросов, сформировали такой правовой и фактический статус, который по объему предметов ведения и полномочий, льгот и привилегий значительно превосходил статус краев, областей, городов федерального значения». В итоге это способствовало тому, что в ряде регионов проявились сепаратистские тенденции, что вызвало противостояние между республиками и остальными субъектами Федерации.

Как уже говорилось, различия в государственно-правовой природе и соответственно статусе субъектов предопределены в российской модели национальным фактором, и поэтому, пока будет сохраняться национальный принцип в организации республик и автономий как субъектов Федерации, будут существовать и различия.

Следует признать, что национальный фактор во многом является в Российской Федерации «квазинациональным». Только в 6 из 21 республики титульная нация составляет большинство населения. Такая же ситуация имеется и в автономиях. Наибольший удельный вес коренной национальности в Ненецком автономном округе (16,5%), наименьший - Ханты-Мансийском (1,4%). Что касается Еврейской автономной области, то ее сохранение является, скорее, данью традиции, поскольку еврейского населения в ней почти нет (4%). По численности и структуре населения все округа невелики и многонациональны.

Следовательно, трудно говорить о различиях в статусе субъектов, обусловленных именно национальным фактором. Пора уже прийти к тому, что в мировом восприятии государство - то скорее этатическое, а не этническое понятие. Нация любого государства представляет собой многонациональный народ. Построение федерации по национальному признаку представляет собой бомбу замедленного действия (вспомним национальные Чехословакию, Югославию, СССР).

Другой вопрос - количество субъектов Федерации. Сейчас уже очевидно всем, что, во-первых, их очень много. Во-вторых, то, что субъекты были формально созданы на основе административно-хозяйственных единиц. Это наше наследие СССР, в котором существовала многоступенчатая федерация с различным конституционно-правовым статусом ее субъектов. Сейчас решается вопрос о сокращении числа субъектов. Конституция РФ это допускает, но связано подобное со значительными трудностями.

Хотя даже если субъектов Федерации и станет меньше, то среди них должны быть, по смыслу ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Это связано с тем, что ст. 5 относится к главе 1 «Основы Конституционного строя», положения которой не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Для подобных изменений необходимо принятие новой Конституции. Следует признать, что составители Основного закона себя загнали в угол, зафиксировав такую супержесткую процедуру изменения Конституции.