Файл: Государственный долг и его функции в современной рыночной экономике.doc

2.2. Методы и формы управления государственным долгом
в современных условиях

Существует множество методов управления государственным долгом. Основная задача государства в части управления государственным долгом состоит в выборе адекватных методов управления им, что требует оценки определенных факторов, влияющих на выбор этих методов.

К числу таких факторов относится, например, удельный вес расходов на обслуживание государственного долга в общей сумме расходов государственного бюджета, соотношение валового внутреннего продукта и величины государственных займов. В отношении внешнего государственного долга могут применяться иные показатели (факторы оценки): например, соотношение величины внешних заимствований и объема экспорта, а также удельный вес расходов, направляемых на погашение внешнего государственного долга, в сумме выручки от экспорта²¹.

Всю совокупность методов управление государственным долгом можно разделить на две группы: финансовые методы управления государственным долгом; административные методы управления государственным долгом.

В первом случае речь идет о выборе способов и форм, посредством которых государство предполагает осуществлять погашение государственного долга. При применении этих методов оценивается финансовые показатели. Данная группа методов нацелена на обеспечении предельного уровня эффективности использование привлекаемых займов, изыскание мер сведения издержек по их погашению к минимуму.

Вторая группа методов основана на оперативном выполнении распоряжение органов государственной власти. Данная группа методов не предполагает проведение оценки результативности и эффективности действий, связанные с управлением государственным долгом.

Таким образом, непосредственными методами управления государственным долгом являются следующие:

во-первых, рефинансирование государственного долга – сущность данного метода состоит в организации выпуска новых займов с целью привлечения средств для погашения уже существующей задолженности по займам;

во-вторых, конверсия – сущность данного метода состоит в изменении доходности существующих государственных займов. Преимущественно при применении конверсии государство снижает величину выплат по займам, что позволяет добиться сокращения расходов по обслуживанию и управлению государственным долгом;

---

в-третьих, консолидация – сущность данного метода состоит во внесении изменений в условиях государственных займов в части их сроков. Как правило, такое изменение предполагает увеличение сроков погашения государственных займов;

в-четвертых, унификация займа – сущность данного метода состоит в объединении нескольких существующих государственных займов²². Данный метод предполагает обмен ранее выпущенных облигаций на новые. Этот метод часто используется в комбинации с консолидацией; в-пятых, аннулирование государственного долга – данный метод отличается радикальным характером, выражающемся в том, что государство отказывается от исполнения своих обязательств по погашению государственного долга по части государственных займов.

В 2019-2021 году долговая политика была направлена на решение таких задач как:

• 
  поддержать умеренную долговой нагрузки на федеральный бюджет и экономику в целом;
  
• 
  сдерживать рост расходов на обслуживание государственного долга;
  
• 
  соблюдать показатели и индикаторы, установленные в рассматриваемой области государственной программой «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков».
  

Показатели, приведенные в таблице 2, свидетельствуют о том, что к концу отчетного периода общепринятые показатели долговой устойчивости Российской Федерации находились в пределах безопасных зон, кроме показателя, который характеризует отношение государственного долга к доходам федерального бюджета, незначительно превышающего пороговый уровень.

Таблица 2

Показатели долговой устойчивости ²³

Наименование показателя	2015	2016	2017	2018
Отношение государственного долга РФ к ВВП	13,5	13,2	14,7	15,2
Доля расходов по обслуживанию госдолга в общем объеме расходов федерального бюджета	3,3	3,8	4,5	5,3
Отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию госдолга к доходам федерального бюджета	10,6	9,2	11,5	11,9
Отношение госдолга РФ к доходам федерального бюджета	80,2	82,5	94,9	99,8

---

Исходя из данных таблицы 2 можно сделать вывод, что отношение государственного долга к ВВП увеличилось с 13,5 % в 2015 году до 15,2 % в 2018 году. Данный уровень отношения государственного долга к ВВП не является критическим и говорит о достаточно эффективной политике управления государственным долгом. Доля расходов по обслуживанию государственного долга за 2015-2018 гг. увеличилась с 3,3 % до 5,3 %, это говорит о том, что новые займы на внешних рынках делаются по более высоким процентным ставкам, чем раньше. Увеличение отношения госдолга к доходам федерального бюджета с 80,2 % до 99,8 % выступает как негативная тенденция. В России, для поддержания долговой устойчивости экономики, главная задача - это сокращение дефицита и постепенный выход на бездефицитный бюджет.

В настоящее время, государственный долг - это основной источник покрытия дефицита бюджета Российской Федерации. Актуальной задачей для Российской Федерации является эффективное управление долговым портфелем. Управление государственным долгом - комплекс мер, осуществляемых государством в лице его уполномоченных органов, по определению условий размещения и погашения государственных займов.

Наиболее распространенный метод - рефинансирование государственного долга, то есть размещаются новые займы для того, чтобы погасить старые. Стоит отметить, что данный метод предпочтителен для стран с высокой финансовой репутацией. Однако, если условия кредитования не будут существенно смягчены, данный метод может затянуть страну в более глубокую задолженность.

Во время финансового кризиса популярен метод реструктуризации, то есть изменение сроков выплаты долга, а также продление льготного периода, во время которого выплачиваются только проценты. Однако, долг увеличивается из-за процентов, которые наращиваются в новый период его погашения, но у государства есть возможность получить краткосрочное облегчение²⁴.

Обратимся к другим методам управления государственным долга, например, списание и аннулирование долга. Обычно эти методы используются при нестабильной политической ситуации в мире, особенно в ситуациях финансовой несостоятельности государства. При этом методе разрушается доверие к государству, отказавшемуся от выплаты долга, а также уменьшается объем внешней торговли.

---

В условиях санкций и меняющейся экономической ситуацией во второй половине 2014 и 2015 годов Российская Федерация оказалась практически отрезанной от международных рынков капитала, что привело к повышению стоимости заимствований на международном рынке, и результатом этого явился резкий рост стоимости заимствований на внешних рынках, а также высокий риск резкого увеличения объема средств, направляемых на обслуживание таких внешних обязательств, что также связано с достаточно высокими валютными рисками и волатильностью национальной валюты. Все эти факторы привели к решению о невыходе на международные рынки со стороны Минфина России.

Следствием явилось то, что в ближайшей перспективе (2-3 года) валовый объем заимствований на внутреннем рынке будет составлять 1,6 трлн руб. в год. В России складывается ситуация, когда дефицит финансируется в основном за счет займов, а не накопленных резервов (к 2019 году - более 90%).

По состоянию на 1 августа 2019 года чистые активы расширенного правительства (депозиты минус долговые обязательства) составили 1,25% прогнозного ВВП 2019 года (по оценке Минэкономразвития). На 1 января 2019 года госдолг в расширенном понимании превышал госактивы на 1,5% ВВП.

Отсутствие у России чистого долга отражает ее уникальность среди рынков развивающихся стран, говорит главный аналитик «БКС Премьер» Антон Покатович. Санкции и низкие цены на нефть заставили правительство копить запасы на черный день и соблюдать жесткую долговую дисциплину. «То, что сделано в макроэкономике России с 2014 по 2019 год, точно попадет в учебники», — считает министр экономического развития Максим Орешкин. Но обратная сторона столь жесткого подхода — дефицит фискальных стимулов для развития экономики. В 2017 году аналитики Sberbank CIB указывали, что Россия может нарастить общий долг на 50% без угрозы финансовой стабильности и тем самым отчасти решить проблему медленного роста.

Объем государственного долга федерального правительства, регионов и муниципальных образований на 1 августа равен 16,2 трлн руб. (около 15% прогнозного ВВП на 2019 год), следует из данных Минфина. Сумма образуется путем сложения внутреннего и внешнего долга Российской Федерации, долгов субъектов и муниципалитетов, включая государственные гарантии по кредитам предприятий.

Ликвидные активы государства — депозиты на счетах в ЦБ и банках в рублях и валюте — на ту же дату составили 17,6 трлн руб. (16,2% прогнозного ВВП), следует из обзора банковской системы ЦБ. Активы превысили долг еще 1 июня 2019 года, показывают данные Минфина и ЦБ.

---

Рис. 5. Динамика государственного долга в 2019 году, трлн. руб. ²⁵
Государственные депозиты — это в основном ликвидная часть ФНБ, которая хранится на счетах ЦБ в долларах, евро и британских фунтах, — 6,5 трлн руб. на 1 сентября, а также валюта, закупленная Минфином в январе—августе по бюджетному правилу, — 2,1 трлн руб. Эти средства пока не переведены в ФНБ — они находятся на едином бюджетном счете Федерального казначейства и также размещены в Центробанке.

Также ликвидные активы включают остатки средств на счетах внебюджетных фондов, например Пенсионного фонда, который по состоянию на 1 января 2019 года (последние данные Казначейства) держал на счетах и депозитах в Казначействе и банках 0,6 трлн руб.



* Сумма внутреннего и внешнего долга федерального правительства, включая госгарнтии.

** Депозиты в рублях и иностранной валюте органов федерального управления, включая внебюджетные фонды.

Рис. 6. Динамика федерального госдолга в 2019 г, трлн. руб. ²⁶
В 2018 году Минфин закупил валюты на 4,1 трлн руб., в 2019 году она была зачислена в ФНБ. В текущем году закупки валюты в резервы продолжаются, поскольку российская нефть на рынке стоит дороже, чем цена отсечения в бюджете ($64,5 за баррель в январе—августе против $41,6). С января по август на эти цели направлено более 2,1 трлн руб. Объем ФНБ на 1 сентября достиг 8,2 трлн руб., а его ликвидная часть — уже 6,5 трлн руб.

Объем наличной валюты и денежных средств на депозитах сектора госуправления в 2018 году вырос на рекордные 3,87 трлн руб., что эквивалентно $56 млрд. Почти 3,9 трлн руб. прироста государственных депозитов — это рекорд за все время публикации этой статистики (с 2012 года).

Если провести аналогичные расчеты только для федерального правительства, окажется, что его ликвидные финансовые активы тоже превысили долг. На 1 августа федеральный госдолг составил 13,84 трлн руб. (12,8% прогнозного ВВП), а депозиты в ЦБ и коммерческих банках — 14,15 трлн руб. (13,05% ВВП).

---