Файл: Концепция законодательного процесса в Российской Федерации.pdf

Ответственный комитет для работы над законопроектом может создать рабочую группу, в которую могут входить как депутаты Государственной Думы - члены данного комитета, так и. депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты. Деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц координирует докладчик, которого назначает ответственный комитет из состава своих членов.

Ст. 112 Регламента предусматривает, что по решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. По поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции, законам, основным отраслевым законодательным актам, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, так же может провести лингвистическую экспертизу законопроекта(ч. 2 ст. 112). В данной норме не содержится указаний на обязательность проведения правовой экспертизы. В связи с этим следует заметить, что ст. 114 Регламента предусматривает что дополнительно к материалам, внесенным субъектом права законодательной инициативы и предусмотренным ст. 105 и 106 Регламента, ответственный комитет представляет, в том числе и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы. При этом так же не определено "может быть предоставлено" или "должно быть предоставлено", но из смысла статей следует, что такое заключение должно быть предоставлено, следовательно, заключение Правового Управления Государственной Думы обязательно, следовательно, правовая экспертиза также обязательна. Помимо этого, в интервью В.Б. Исакова указывалось то, что любой законопроект, вносимый на рассмотрение Государственной Думы должен сопровождаться заключением Правового управления, хотя, такое заключение не всегда сопровождает текст законопроекта. Например, такое заключение не было приложено к проекту Налогового кодекса, в связи с чем возникли определенного рода проблемы (так в нем было обнаружено около 40 грамматических ошибок). Эта ситуация, на наш взгляд, возникла из-за неполной и недостаточно точной регламентации обязательности заключения Правового управления.

Далее, в соответствии с ч. ч. 5, 6 ст. 112 Регламента отзывы, предложения и замечания депутатов Государственной Думы и других субъектов правам законодательной инициативы по законопроекту рассматриваются на заседании ответственного комитета. Вообще же обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в средствах массовой информации.

В Регламенте предусмотрено так же, что до принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право: по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта; отозвать внесенный им законопроект на основании письменного заявления. То есть, таким образом Регламент предусмотрел и право отзыва законопроекта.

Далее, в соответствии со ст. 114 Регламента законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение его на пленарном заседании Государственной Думы. Дополнительно к материалам, внесенным субъектом права законодательной инициативы и предусмотренным ст. 105 и 106 Регламента^[16], ответственный комитет представляет: а) проект постановления мы о принятии законопроекта в первом чтении; б) Государственной заключение ответственного комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта; в) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы; г) проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения законопроекта на пленарном заседании Государственной Думы, докладчика по законопроекту и содокладчика от ответственного комитета.

Законопроект направляется в Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 14 дней до внесения его на рассмотрение Государственной Думы.

Таким образом, можно убедится в том, что внесение законопроекта в Государственную Думу сложная и многоэтапная процедура. На наш взгляд, ее можно было бы несколько упростить. А именно: на данный момент, в соответствии с Регламентом законопроект проходит следующие этапы. Субъект права законодательной инициативы вносит законопроект Председателю Государственной Думы, затем он регистрируется в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы. Далее Председатель Госдумы направляет его в депутатские объединения и комитет Госдумы по вопросам ведения, для определения соответствия законопроекта правовым требованиям. Далее законопроект поступает на рассмотрение Совета Государственной Думы, так же для определения соответствия законопроекта правовым требованиям (из смысла ст. 108 Регламента), который в свою очередь либо направляет его обратно субъекту законодательной инициативы (если не соответствует установленным требованиям), либо передает в ответственный комитет на рассмотрение и другие комитеты Госдумы для подготовки отзывов, предложений и замечаний., а так же, может направит в Правовое управление Аппарата Госдумы для правовой экспертизы. Следующий этап - направление ответственным комитетом законопроекта в государственные органы для подготовки замечаний предложений отзывов, и проведения научной экспертизы. Затем законопроект снова попадает в Совет Государственной Думы и только потом направляется на рассмотрение в Государственную Думу. То есть, по сути, законопроект проходит множественные проверки на соответствие его определенным правовым и не правовым требованиям.

Можно предложить следующую схему: субъект законодательной инициативы направляет подготовленный законопроект Председателю Государственной Думы, который, в свою очередь, направляет законопроект в соответствующий компетентный "орган для проверки законопроекта на соответствие установленным требованиям. Только затем официально регистрируется (что было бы логичнее, так как зачем регистрировать законопроект, который вообще может не попасть на рассмотрение Государственной Думы в силу своей некачественной подготовки). После регистрации он бы направлялся в Совет Государственной Думы (который в принципе должен играть координационную роль), который направлял бы его назначаемому ответственному комитету для рассмотрения. Далее следовало бы предусмотреть обязанность ответственного комитета направлять текст законопроекта и приложения к нему в депутатские объединения, государственные органы для подготовки отзывов, замечаний и предложений и в Правовое управление Аппарата Государственной Думы для правовой экспертизы(которую так же необходимо сделать обязательной).Затем, подготовленный таким образом законопроект вместе со всеми дополнительными материалами ответственный комитет передавал бы в Совет Государственной Думы, который направлял бы законопроект в Государственную Думу для рассмотрения. То есть, таким образом следовало бы более продуманно регламентировать процесс внесения законопроекта в Государственную Думу.

Рассмотрение и принятие закона в Государственной Думе Конституция Российской Федерации определяет только порядок принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов. Подробнее процесс рассмотрения законов урегулирован главе 13 Регламента Государственной Думы.

Итак, ст. 116 Регламента говорит о том, что рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях, с оговоркой если иное не предусмотрено действующим законодательством или Регламентом.

Законопроект после его предварительной подготовки вносится Советом Государственной Думы на рассмотрение в первом чтении. При этом по представлению ответственного комитета законопроект и материалы к нему направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы (ст. 117).

В соответствии со ст. 118 Регламента при рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждаются: концепция законопроекта, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции, его актуальности и практической значимости. При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства. Особо следует отметить, что обсуждение законопроектов, внесенных Президентом, Советом Федерации, Правительством, законодательными органами субъектов Российской Федерации, Конституционным Судом, Верховным Судом начинается с обоснования представителями вышеназванных инициаторов необходимости принятия закона. Таким образом, если субъектом законодательной инициативы является депутат Государственной Думы или член Совета Федерации, то в докладах необязательно указывать необходимость принятия закона. На наш взгляд, это правило - обоснование необходимости принятия закона - следовало бы распространить и на других субъектов законодательной инициативы, то есть унифицировать процедуру обсуждения законопроекта.

В соответствии с ч. 1 ст. 119 регламента Государственной Думы возможны три варианта результатов обсуждения законопроекта в первом чтении. Во-первых, принятие закона. Во-вторых, отклонение законопроекта. И, в- третьих^[17], принятие законопроекта в первом чтении и продолжение работы над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок.

Первый вариант, как уже указывалось, принятие закона. По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении (ч. 2 ст. 119), в этом случае в соответствии с ч. 8 ст. 199, председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии правовой и лингвистической экспертиз. Если имеются возражающие против этого предложения, председательствующий предоставляет каждому из них до трех минут для обоснования своей позиции.

Представитель ответственного комитета вправе высказать мнение ответственного комитета по каждому возражению либо снять предложение о принятии закона. По окончании обсуждения, если ответственным комитетом не снято предложение о принятии закона, председательствующий ставит на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений. Федеральный закон считается принятым, если за его принятие проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Если решение не принято, то работа над законопроектом продолжается в установленном Регламентом порядке. Следует сразу оговориться, что в соответствии с ст. 95 Регламента под общим числом депутатов понимается, число депутатов установленное ч.3 ст. 95 Конституции, то есть 450.

Второй допустимый вариант результатов рассмотрения законопроекта в первом чтении - это отклонение законопроекта. В соответствии с ч. 2 ст. 199 Регламента если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Это решение оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

И, наконец, третий вариант, это - принятие законопроекта в первом чтении и продолжение работы над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок. Как уже указывалось выше, после окончания обсуждения законопроекта на голосование ставится предложение о принятии законопроекта в первом чтении. В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении о принятии законопроекта в первом чтении устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации менее 30 дней. В случае, если у депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проекте постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, срок подачи поправок устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. Их вправе вносить (только субъекты права законодательной инициативы, указанные в ст. 104 Конституции. После этого, в соответствии со ст. 121 Регламента ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки, а также может проводить независимую экспертизу поправок на соответствие Конституции и федеральным конституционным законам, что на наш взгляд следовало бы вменить в обязанность ответственного комитета. В случае признания ответственным комитетом поправок противоречащими Конституции, федеральным конституционным законам комитет сообщает об этом авторам поправок. В случае невыполнения субъектом права законодательной инициативы требований статьи 120 Регламента ответственный комитет вправе возвратить поправку автору без включения ее в таблицы поправок. Автор поправок вправе уточнять их в ходе обсуждения в ответственном комитете.