Файл: Публичная власть ( Понятие и свойства публичной власти ).pdf

Персональное разделение властей предусматривает, что в состав законодательных органов не входят представители исполнительной власти и судьи, т.е. депутатами легислатуры не могут избираться будущие исполнители законодательных решений. Однако этот, казалось бы, очевидный принцип несовместимости депутатского мандата с занятием других государственных должностей не соблюдается в парламентарных странах. Например, в Великобритании члены правительства одновременно могут быть депутатами парламента. Данное нарушение персонального разделения властей наблюдается в ряде парламентарных стран [20,с. 580].

Раскрыв уровни разделения властей, теперь перейдем к характеристике самих ветвей власти. Законодательная власть. Целью законодательной власти является издание законов. Эту ветвь публичной власти называют представительной, поскольку эти органы представляют интересы всего народа или значительной его части [20]. Парламентам доверено принимать законы, т.е. акты высшей юридической силы, поскольку они являются выборными коллегиальными органами публичной власти, в которых наиболее широко представлены интересы большинства граждан демократического государства.

Выборный характер этих органов и коллегиальный порядок принятия им решений позволяют принять нормативно-правовой акт, который отражал бы компромиссное решение по важным вопросам государственной и общественной жизни. При этом законодательная функция должна быть отделена от исполнения принятых решений. Особенность этой ветви публичной власти состоит также и в том, что среди входящих в нее органов отсутствуют властная иерархия и система административного подчинения [20]. Данная характеристика представительной власти сформировалась еще во времена Ш. Л. Монтескье, однако позже в нее были внесены некоторые коррективы.

Во-первых, такой орган публичной власти, как единоличный глава государства, который приобретал свой статус в порядке монархического престолонаследования, был заменен выборным президентом страны. Он не только стал выборным, но и, в известной мере, представительным органом государственной власти, поэтому сегодня можно говорить о представительных органах власти в широком (единоличные и коллегиальные органы) и узком (только выборные коллегиальные органы) смысле слова.

Во-вторых, в ряде государств, например, в Великобритании и некоторых других государствах Британского Содружества монарх вошел в состав законодательной власти, поскольку он утратил конституционное право вето на законы, принимаемые парламентами. В подобном положении оказались президенты некоторых парламентских республик, например, Австрии и др.

Задача исполнительной власти - исполнять законы, которые приняли законодательные (представительные) органы публичной власти. Данная ветвь власти призвана фактически реализовать положения законов, которые принял парламент. Поэтому перед исполнительными органами власти стоит задача добиться реализации требований закона. Поэтому в системе органов исполнительной власти, в отличие от представительных органов, необходимо создание единой вертикали органов власти, административного подчинения нижестоящих органов вышестоящим [23, с.203].

Однако процесс общественного развития также внес свои коррективы.

Во-первых, с усложнением процедуры нормативно-правового регулирования возросли требования к содержанию законов, содержание которых стало более сложным, менее поддающимся конкретным коррективам. Из чисто исполнительной она превратилась в исполнительно-распорядительную, т.е. дополняет процесс исполнения закона собственными нормативно-правовыми актами, которые носят подзаконный характер. Сам факт появления таких актов позволяет говорить о сближении функций законодательной и исполнительной ветвей публичной власти.

Во-вторых, некоторые органы исполнительной власти приобрели статус выборных, что, сблизило их положение с представительными органами публичной власти, но не вывело из системы единого подчинения и юридической ответственности [23].

Судебная власть характеризуется тем, что ее положение в системе разделенной публичной власти отличается наибольшим своеобразием: органы судебной власти выступают противовесом первым двум ветвям власти в борьбе за обеспечение прав человека. Судебные органы защищают человека от произвола первых двух ветвей публичной власти, разрешают споры между органами этих ветвей власти, позволяют истину в юридическом смысле слова. [23, с.204].

Учредительная власть. После теории Монтескье правовая наука сформулировала понятие еще нескольких ветвей публичной власти, одной из которых выступает учредительная власть. Функции публичной власти могут быть осуществлены народом непосредственно в форме не только референдума и выборов, но и учредительных органов публичной власти, учредительных собраний, конференций, собраний граждан. С помощью этих форм принимаются нормативно-правовые акты, которые лежат в основе всей правовой системы государства или его отдельной части (субъекта, муниципальной территории).

Деятельность учредительной власти должна предшествовать созданию всех остальных ветвей публичной власти, она определяет весь последующий механизм государства и иных систем осуществления публичной власти. Роль органов учредительной ветви публичной власти в Российской Федерации призваны выполнять Конституционное Собрание РФ, конференции, собрания (сходы) граждан по месту их жительства, Великий Хурал - съезд народов Тывы (ст. 113 Конституции Республики Тыва от 1 октября 1993 г.) и некоторые другие [23, с.205].

Контрольная власть может претендовать на самостоятельное существование власти. Цель ее обеспечить независимость входящих в нее органов от иных ветвей публичной власти, чтобы обеспечить большую эффективность их деятельности. Во многих странах мира эту ветвь государственной власти образуют прокуратура, счетные палаты, иные контрольные органы. В России контрольная власть также пока не выделяется в качестве самостоятельной [23, с.205].

Координирующую функцию главы государства во многих странах мира, включая Российскую Федерацию, выполняет глава государства - президент страны. В силу этого он не входит ни в одну из ветвей государственной власти и выполняет функцию противовеса, координатора, связующего звена в деятельности всех ветвей государственной власти, гаранта эффективности действий всего государства. Однако в условиях возрастания тенденции к ослаблению роли парламентов и усилению исполнительной власти в виде правительства наблюдается явное стремление к образованию самостоятельной ветви президентской власти. Данная тенденция проявляется во многих странах мира, государственная власть в которых осуществляется в форме республики смешанного типа [22].

Из сказанного можно заключить, что механизм осуществления публичной власти в России, как и во всем мире есть динамичная, развивающаяся система, цель которой выступает оптимизация решения управленческих задач, повышение эффективности защиты прав человека, экономия бюджетных средств. Конечно, российская действительность не в полной мере подтверждает данный вывод. Однако следует учитывать, что, во-первых, речь идет о теории вопроса, общих тенденциях, прослеживающихся в мире в целом; во-вторых, короткий период демократических преобразований, который прошла Российская Федерация за последнее десятилетие, не позволяет пока выработать оптимальную модель механизма осуществления публичной власти в Российской Федерации. Однако это не означает, что к этому не следует стремиться.

2.2 Система органов публичной власти

Власть - есть неотъемлемый признак государства. Государственная власть является одной из разновидностей публичной власти, наряду с народовластием, муниципальной властью и общественной властью [24].

Все обилие определений государственной власти, имеющихся в России и за рубежом, по мнению А. А. Чечулиной, укладывается в рамки семи основных концепций:

1) силовая концепция государственной власти;

2) государственная власть как диктатура пролетариата;

3) волевая концепция государственной власти;

4) функциональная концепция государственной власти;

5) конфликтологическая концепция государственной власти;

6) концепция, отождествляющая государственную власть с государством или государственным аппаратом;

7) концепция, рассматривающая государственную власть как совокупность полномочий [24.с.56].

В конституционно-правовых положениях определяется природа государственной власти, принципы ее организации и деятельности, а также содержание, формы, системное единство, структурные связи, зависимость и взаимозависимость с другими видами власти. Государственная власть осуществляется государством посредством государственных органов, органов государственной власти и должностных лиц.

Наиболее распространенным является определение государственного органа как звена государственного аппарата, участвующего в осуществлении государственных функций и наделенного в связи с этим властными полномочиями. Такую позицию в частности, обозначили в середине 1980-х гг. М. И. Байтин, М. Н. Искакова [11,с.7]. Они высказали мнение о том, что основным элементом государственного механизма служит орган государства, которому присущи следующие признаки:

1) государственный орган наделен государственно-властными полномочиями;

2) государственный орган призван осуществлять задачи и функции социалистического государства;

3) государственный орган как часть механизма государства организационно обособлен, располагает необходимыми материальными средствами, имеет свою структуру, обладает соответствующей компетенцией и определенными, свойственными ему функциями;

4) государственный орган действует в пределах определенной территории. Этот признак вытекает из предыдущего и выражает существующую в системе государственных органов иерархию [14,с. 5].

В современной интерпретации признаки государственного органа расширены и уточнены:

1) создается и действует от имени государства: Российской Федерации или ее субъекта;

2) характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью, имеет свою структуру;

3) обладает собственной компетенцией: предметами ведения и полномочий;

4) полномочия носят властный характер: решения принимаются от имени государства, носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства;

5) выполняет специальные, свойственные только ему задачи и функции;

6) действует на основе законов и других нормативных правовых актов.

Совокупность данных признаков дает основание относить определенный орган (должностных лиц) к числу субъектов, осуществляющих государственно-властные полномочия. Большинство ученых «полномочие» представляют как совокупность прав и обязанностей, принадлежащих данному субъекту [17,с.429; 12,с.23; 21, с.53].

Таким образом, можно признать, что составной частью полномочия является обязанность не может отказаться от выполнения, и невыполнение и данного полномочия следует признать основанием ответственности.

Государственным органом является не каждое государственное учреждение или организация, а только обладающее комплексом вышеуказанных признаков. Например, государственное учебное заведение, организация здравоохранения не являются государственными органами. Как правило, государственный орган имеет расчетный счет в банке, является юридическим лицом и отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом. Разновидностью государственной власти является должностное лицо, и форме единоличной ответственности выполняющее функции представителя власти и, соответственно, наделенное властными полномочиями либо осуществляющее в соответствии со своим должностным положением организационно-распорядительные, координирующие, контрольные или административно-хозяйственные функции.

Особой разновидностью государственного органа является орган государственной власти, который представляет одну из трех ветвей власти в системе разделения властей - законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 и 11 Конституции РФ) [2]. Согласно ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ.

Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти) [1]. Государственные органы государственной власти образуют иерархически выстроенную систему взаимосвязанных между собой инстанций. В их организации и деятельности определяется структурное и функциональное единство государственной власти. Государственные органы многообразны. По функциям власти можно выделить законодательные, исполнительные, судебные органы, органы прокуратуры, избирательные органы (комиссии), правозащитные органы (Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации), контрольные органы (Счетная палата РФ), а также аналогичные государственные органы субъектов РФ - глава государства, главы субъектов РФ и др.