Файл: Публичная власть ( Понятие и свойства публичной власти ).pdf

• органы местного самоуправления должны наделяться собственными полномочиями, обеспечивающими возможность принятия самостоятельных решений;

• указанные полномочия органов местного самоуправления должны вытекать из необходимости решения вопросов местного значения. Таким образом, органы местного самоуправления не могут создаваться исключительно для обеспечения выполнения отдельных государственных полномочий, которыми они наделяются федеральными законами или законами субъектов РФ.

Еще одна важная особенность органов местного самоуправления заключается в том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ, ч. 4 ст. 34 Закона о местном самоуправлении) [2]. Данная особенность является ключевой организационной гарантией самостоятельности местного самоуправления.

ГЛАВА 3 ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Проблематика публичной власти достаточно широко привлекает внимание исследователей в сфере конституционного и муниципального права, теории государства и права, не обходят ее политологи, социологи, управленцы.

В этих условиях нам хотелось найти такой взгляд на вопросы сущности и осуществления публичной власти, который бы позволил высказать ряд свежих идей и привлечь к ним внимание научного сообщества [22].

1. Прежде всего хотелось бы заострить внимание на том, что категория публичной власти является достаточно широкой и не может сводиться только к государственной власти. Если власть трактовать как организацию управления общественным бытием, при безусловно высокой роли государственной власти нельзя видеть исключительно в государственных механизмах инструменты руководства самоорганизацией граждан.

В свое время Конституционный Суд Российской Федерации сделал очень важный вывод о том, что категорией «публичная власть» охватывается как государственная власть, так и власть местного самоуправления, причем это подчеркнуто в нескольких постановлениях Конституционного Суда [25].

Таким образом, на локальных уровнях возможность негосударственного управления не исключается и может даже быть широко распространена, достаточно очевидны два условия его существования: а) территория; б) наличие дел, т.е. предмета самоорганизации населения.

Но более существенным является общенациональный, скажем так, общегосударственный подход к той среде нашего существования, которая обобщенно называется обществом [22]. Постоянно возникает вопрос о том, может ли быть общество самостоятельной субстанцией управления, т.е. с собственной самоорганизацией, или же оно обречено на то, чтобы с момента возникновения государства стать для него объектом управления. Иначе говоря, самостоятельно ли общество? Может ли в нем - в общегосударственном масштабе - существовать отдельная форма публичной власти наряду с государственной властью? Или общество обречено на то, чтобы превратиться целиком в объект управления исключительно для государства, в том числе в силу таких причин, как: во-первых, оно не способно самоорганизоваться, во- вторых, в этом и нет необходимости, поскольку государство более приспособлено для такого управления общественными делами [24].

Можно было бы согласиться с таким взглядом на организацию публичной власти, если бы не следующие важные факторы: во-первых, государственная власть с момента своего зарождения сразу превратилась во власть государственных органов; во-вторых, она допускает лишь малую толику участия народа в осуществлении публичной власти.

История свидетельствует, что обществу за все надо бороться: за участие в формировании государственных органов; за публичное обсуждение проблем бытия граждан, в том числе и той части дел, которые непосредственно касаются граждан [25].

Таким образом, исторически всегда получается, что у общества есть лишь соучастие во власти государства, воздействие на нее, и не более того.

Возникает вопрос: а может, этого вполне достаточно? Может быть, удел общества в том и состоит, чтобы влиять на государственную власть, и большего не требуется? Может быть, тех средств, которые предоставляются обществу - опять же актами государственного регулирования - вполне хватает? Это выборы органов власти, обсуждение проектов их решений, иные средства доведения желаний граждан и их групп до государственных органов, а также элементы общественного контроля в отношении государственных органов[8].

Для начала мы должны констатировать: совсем неплохо, что общество соучаствует в осуществлении публичной власти государства, т.е. государственной власти. Это уже позволяет ему, обществу, быть самостоятельной субстанцией, с которой государство и его органы должны считаться. Тем самым в жизни общества формируется своеобразный канал самовыражения, превращающий общество в действенную структуру во взаимодействии с государственной властью. И эту линию в формировании общественной власти следует продолжать [23].

2. Очень сложная проблема. Как отделить общество от государства, если оно, общество, и есть среда существования государства? И тем не менее это надо делать. Мы не выступаем за параллельное существование общества и государства. Они во многом переплетаются [24]. Но все-таки очевидно, что очень многие сферы самоорганизации общества самостоятельны, следовательно, ему нужны свои, тоже самостоятельные механизмы, средства, органы осуществления общественной власти как разновидности публичной власти.

Итак, с учетом того, что мы ведем разговор о конституционной теории и практике публичной власти, можно констатировать, что на сегодняшний день народовластие, закрепленное как ключевой фактор конституционного строя России, в большей мере трактуется в Конституции Российской Федерации 1993 года как государственное народовластие, т.е. осуществляемое государственными органами. Это как раз и есть одна из важнейших закономерностей теории и практики публичной власти в России. Для общественной самоорганизации пока оставлены средства воздействия на государственную власть. И пришло время говорить о расширении трактовки народовластия, у нас есть все основания полагать, что народовластие предполагает и осуществление власти в обществе как организацию управления общественными делами [26].

Таким образом, налицо идея т.н. «позитивного отклонения», т.е. дополнения одной конституционной закономерности другой, не менее необходимой. Именно поэтому и наши предложения, и проекты конституционных реформ, подготовленные в год 20-летия Конституции Российской Федерации, ориентировались (и ориентируются поныне) на дополнение Конституции РФ главой и статьями об обществе (гражданском обществе) и соответственно общественной власти [24].

Отсюда - очень важной проблемой является поиск набора средств, которыми общество реализует свои цели, т.е. и самоорганизуется, и влияет на государственную власть. Конституционной основой для этого являются статьи 3, 13, 29, 30 и 31 Конституции РФ. Они гарантируют: 1) право народа участвовать в осуществлении публичной власти; 2) свободу общественного мнения и путей ее выражения, 3) право на объединение, 4) свободу собираться в публичных местах и 5) политический плюрализм.

Хотелось бы подчеркнуть, что, хотя названные возможности есть средства, которые мы связываем именно с общественным самовыражением, они довольно жестко отражаются в государственном регулировании. И здесь можно наблюдать немало перекосов в практике последних лет. Поясним это тезисно.

Начнем с политического плюрализма. Его закрепление в Конституции 1993 года можно считать важнейшим достижением нового, демократического этапа развития нашего общества и государства. Но что получилось в реальности? Совершенно очевидно, что норма о политическом плюрализме была направлена на борьбу с коммунистической однопартийностью. Однако потом в жизни она превратилась в возвышение политических партий [22].

Спрашивается, на каком основании? Почему только одной части общественных объединений дали право выдвигать кандидатов на выборах в органы государственной власти? Почему именно они, партии, стали рассматриваться как ведущая сила общества? И почему при этом были забыты или превращены в политические партии различные общественные движения?

После того, как плохо оправдывающие свое назначение политические партии не стали пользоваться поддержкой населения, законодатель в угоду партиям отменял порой явки на выборы, давая тем самым возможность партиям даже при очень низкой поддержке населения получить места в органах власти и через них руководить страной. Получилось совсем не лучшее переплетение общественной власти партий и государственной власти в лице ее органов.

Когда и это не помогло в упрочении союза государственной власти и отдельных политических партий, началась профанация с созданием политических партий из мизерного числа членов, не имеющих никакого авторитета. Новеллами 2012 года, включенными в Федеральный закон 2001 года «О политических партиях» [6], минимальная численность для создания партии была снижена с 40 тысяч до 500 членов. Достаточно быстро, по нашему мнению, проявилась попытка небольшой части политических партий дискредитировать остальные политические партии, сохранить свое влияние, но также и показать, что общество с такой партийной инфраструктурой не имеет права на самоорганизацию.

Одновременно, как уже обратили внимание конституционалисты, категория «общественные объединения» в жизни и законодательстве обесценивается. Уже упоминалось о том, что как-то незаметно ушли в тень общественные движения - и спасибо Президенту Российской Федерации за то, что хотя бы одно из них пытается достойно выполнять задачи общества (Общероссийский народный фронт). Слишком широко распространяется категория «некоммерческие организации», с ее помощью смешали в «единую кучу» абсолютно различные по задачам общественные формирования, начиная с 2006 года около 60 раз принимались законы о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» [7]. При этом общественные объединения как ключевая сила общества и общественной власти сведены к целям самовыражения групп граждан. Более того, они оттеснены на второй план в общественной жизни, относительно каких-то публичных идей и акций приоритет отдан политическим партиям.

Законодатель все сделал для того, чтобы сузить организационные средства выражения общественного мнения. Стало трудно проводить митинги и демонстрации, есть всегда угроза административной ответственности за несанкционированные встречи групп граждан на улицах, в парках и скверах.

Право согласовывать публичные мероприятия отдано исполнительной власти - самой консервативной части государственного аппарата, которая не хочет публичных мероприятий не только из-за их резонанса, но еще и просто из-за того, что они предполагают дополнительную работу («головную боль») правоохранительных органов [7].

Особенно удивляет то, что очевидные и необходимые средства проявления рекомендательного влияния общественной власти на государственные и муниципальные органы также не получают активного законодательного воплощения.

В частности, императивные референдумы крайне затруднены по организационным и материальным факторам. Консультативные референдумы в большинстве субъектов Российской Федерации не предусмотрены. Народная правотворческая инициатива в виде внесения проектов нормативных актов путем сбора подписей на федеральном уровне вообще не предусмотрена, есть она лишь в небольшой части субъектов Российской Федерации. Публичные слушания предусмотрены для ряда вопросов, но проводятся нерегулярно и неэффективны, даже придумано такое отклонение от нормальных процедур, как заочное участие в публичных слушаниях [10,с.37].

Очень интересная ситуация с российскими общественными инициативами: они предусмотрены Указами Президента Российской Федерации (в частности, от 4 марта 2013 г. [8]), но полностью оставлено на усмотрение исполнительной власти, какую идею разместить на сайте, а если она получает поддержку интернет-пользователей - также исполнительная власть решает, какой вид документа далее следует подготовить.

3. В России нет полной ясности с тем, есть ли у нас социальная среда и как она влияет на организации публичной власти. Как известно, разные общества прошли или проходят этот путь нелегко. В частности, классовое расслоение осталось в истории; религиозное расслоение может серьезно влиять на организацию власти. Немало проблем с национальным расслоением [8].

Остаются проблемными обеспечение участия во власти женщин и молодежи.

4. Остановимся теперь на непосредственно конституционно-правовых аспектах регулирования и осуществления публичной власти в ее государственной и муниципальной формах.

Прежде всего обозначим один из ключевых тезисов: осуществление публичной власти нельзя воспринимать как прямолинейный процесс. Если сравнивать с природой, то, как известно, обработка земли происходит с учетом грунта, от этого зависят механизмы; строительство дорог учитывает рельефы местности; и т.д. Естественным наукам хорошо известны такие понятия, как старение и сопротивление материалов, их (не) совместимость и др.