Файл: Органы местного самоуправления (Муниципальное управление в социальной сфере).pdf

В.Г. Шустов полагает, что именно в рамках дуалистического подхода в настоящее время реформируется местное самоуправление. В рамках этой теории невозможен выход за пределы нормативного поля, однако социальное поле находится в зависимости от степени зрелости местного сообщества. ^[6]

Нельзя отрицать целого ряда положительных результатов разработанных теорий местного самоуправления. Среди главных достижений можно отметить разработку понятийного аппарата, создание конструкций для систем местного самоуправления, общее теоретическое обоснование местного самоуправления. Очевидно, что при современном построении местного самоуправления необходимо принимать во внимание наработанный теоретический материал. Представленные выше теории местного самоуправления позволяют увидеть истоки современного отечественного понимания местного самоуправления и способствуют выявлению закономерностей возникновения и развития форм непосредственной демократии как неотъемлемого элемента местного самоуправления.

Учитывая теоретические положения прошлого, современные российские исследователи вносят свой вклад в определение понятия «местное самоуправление».

Наиболее актуальными для изучения отечественные ученые считают следующие вопросы:

− выявление природы местного самоуправления;

− соотношение местного самоуправления с понятиями «власть» и «система государственной власти»;

− наличие политической составляющей в местном самоуправлении;

− выработка принципов взаимоотношений между местным самоуправлением и государственной системой;

− определение целей местного самоуправления.^[7]

Т.А. Дугарская, В.Н. Кузнецов отмечают, что отечественная теория местного самоуправления развивалась под влиянием и при заимствовании зарубежных теорий. Но также она имеет присущие только нашей стране национальные черты и особенности, потому что на её становление и развитие оказывали влияние различные исторические, социально-экономические и национальные факторы. Теория местного самоуправления в нашей стране до конца не оформилась. Она находится в постоянном развитии, целью которого является поиск оптимальной модели взаимодействия местного самоуправления с государством. ^[8]

В литературе также выделяются две главные концепции местного самоуправления.

1. Англо-саксонская модель муниципального управления (модель существует в Северной Америке, Австралии, Новой Зеландии и т.д.) предполагает его освобождение от воздействия государственных органов и реализации государственных функций. Концепция основана на общественной теории местного самоуправления, которая объединила теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также частично юридическую теорию. В рамках англо-саксонской концепции местное самоуправление определяется как местная публичная власть, осуществляемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования непосредственно, а также формируемыми ими органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления без вмешательства центральных органов власти на основании реальной материально-финансовой базы для решения задач местного значения. Отечественная система местного самоуправления содержит достаточно много черт данной модели.

2. Европейская континентальная модель муниципального управления предполагает ориентацию муниципального управления на осуществление функций государства, основана на государственной теории самоуправления. Органы местного самоуправления – это органы государственного управления, их компетенция не имеет самобытности и естественности, в полной мере создана и урегулирована государством.

В настоящее время в отечественных исследованиях отсутствует достаточно устоявшаяся дефиниция местного самоуправления, что зачастую приводит просто к отрицанию данного института либо к его искажению.

Д.А. Булигенова под функциями местного самоуправления понимает то, что характеризует основные направления муниципальной деятельности.

По ее мнению, перечень полномочий местного самоуправления позволяет выделить следующие его основные функции.

1. Обеспечение участия населения в решении местных дел.

2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления.

3. Обеспечение развития соответствующей территории.

4. Обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунальных, бытовых и иных жизненно важных услугах.

5. Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на этой территории.

6. Защита интересов и прав местного самоуправления, которые гарантированы Конституцией РФ и законами. ^[9]

В доктрине и в правоприменительной деятельности выделяется два подхода к решению проблемы соотношении государственной власти и местного самоуправления.

Наиболее распространена в мире концепция, согласно которой органы государственной власти это только центральные органы, обладающие компетенцией на всей его территории (глава государства, парламент, правительство), и их уполномоченные чиновники на местах (губернаторы областей, руководители районов и т.д.). А органы и должностные лица на местах являются лишь органами самоуправления местных территориальных коллективов, реализующими власть именно этого коллектива. Эти органы обладают автономностью, иерархически не находятся в подчинении друг другу.

Другой подход, который был присущ странам социализма, исходит из марксистско-ленинской концепции, не различающей государственную власть и местное самоуправление. Местные представительные органы рассматриваются в качестве звеньев единой государственной власти: они не автономны, иерархически соподчинены.

На основании указанных подходов с учетом национальных особенностей стран выделяют пять основных моделей местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную (французскую), смешанную (германскую), иберийскую, советскую. Различие этих моделей заключается в специфике формирования и функционирования структурных элементов органов местного самоуправления и в особенностях взаимоотношений их с государственной властью.

Англосаксонская модель зародилась в Великобритании и закрепилась в бывших английских доминионах и колониях Австралии, Канады, Новой Зеландии, США и других странах. В рамках данной модели органам местного самоуправления представлена наибольшая автономия. Они обладают весьма широкими полномочиями и мало зависят от центральных властей. Как правило, на местах отсутствует представительство центрального правительства, осуществляющее контроль над органами самоуправления. Также нет прямого подчинения нижестоящих выборных органов вышестоящим. Контроль над органами местной власти осуществляется в основном через суд (если они превышают свои полномочия, прямо определенные законом) или путем проверки соответствующими ведомствами расходования денежных сумм, выделяемых центральным правительством на развитие конкретных направлений деятельности.

Континентальная (французская) модель получила свое распространение в ряде стран Европы, в бывших французских колониях (прежде всего, африканских), в отдельных странах Латинской Америки и Ближнего Востока. Некоторые авторы именуют эту модель романо-германской. Особенности данной модели заключаются в установлении государственного контроля над деятельностью органов местного самоуправления и параллельном функционировании на местах органов государственного управления и местного самоуправления. Также в континентальной модели существует определенная зависимость нижестоящих органов местного самоуправления от вышестоящих (например контроль со стороны последних над законностью актов первых).

Смешанная модель местного самоуправления – модель, вобравшая в себя черты различных моделей и обладающая собственными специфическими признаками, такими, как сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением – на более высоком.

Для иберийской системы (Бразилия, Аргентина, Португалия, Колумбия и др) характерно переплетение элементов государственного управления и местного самоуправления. В рамках этой системы осуществления управленческой деятельности на местах население административно-территориальной единицы избирает ее совет и главное должностное лицо. В то же время это лицо утверждается центральными органами государственной власти в качестве ее представителя на местах..

Особняком стоит советская модель. Она действовала в странах социализма и в большей мере, чем другие модели, отошла в прошлое. В настоящее время существует в социалистических государствах (Китай, Куба, КНДР), а также в некоторых развивающихся странах. Специфика этой модели заключается в том, что самоуправление или отвергается, или его органы включены в единую централизованную систему государственной власти.

1.2. Конституционно-правовые основы местного самоуправления

Конституция РФ (далее также Основной закон) закрепляет принципы местного самоуправления, а также предусматривает комплекс норм прямого действия, регламентирующих различные аспекты местного самоуправления. Основной закон содержит отдельную главу 8, именуемую «Местное самоуправление». Здесь закреплено основное содержание местного самоуправления, а также формы осуществления местного самоуправления (ст. 130), территориальные и организационные основы местного самоуправления (ст. 131), основные полномочия органов местного самоуправления и основы взаимодействия с органами государственной власти (ст. 132), гарантии его осуществления (ст. 133). Помимо этого, упоминание местного самоуправления имеет место в статьях иных глав Конституции РФ (3, 8, 9, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 72), которые также включают в себя существенные черты рассматриваемого института.

В литературе указывается на то, что общий объем конституционных норм, упоминающих местное самоуправление существенно превышает объем конституционного регулирования иных отраслей права. Такая подробная конституционная регламентация местного самоуправления, как в Конституции РФ, неизвестна никакой другой зарубежной конституции федеративных государств.^[10]

В ст. 12 Основного закона, путем введения института местного самоуправления, установлена децентрализованная система управления. Принцип децентрализации государственного управления следует понимать не как полное отсутствие централизованного управления, а как сочетание центрального и местного управления на основе принципа необходимого распределения полномочий между уровнями публичной власти и территориальной юрисдикцией административных органов. Так, например, в условиях федеративного устройства России государственная власть осуществляется на уровне Федерации и ее субъектов, а местная власть — на уровне муниципальных образований.^[11]

Предусмотренная Основным законом модель местного самоуправления в Российской Федерации основывается на нижеследующих конституционных положениях.

1. Органы местного самоуправления (далее – ОМС) не включены в систему органов государственной власти. Это следует из статей 12, 131 Конституции РФ.

Исследователи отмечают, что формулу «местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти» позже оценили как недостаточно точную, так как местное самоуправление включает в себя и прямую демократию на местном уровне, референдумы, опросы населения и т.д. То есть местное самоуправление в ее особом функциональном содержании нельзя сопоставлять с органами государственной власти. В связи с этим в Конституции РФ была отражена вышеуказанная формула.^[12]

Эти конституционные нормы вызывали и вызывают до настоящего времени дискуссии, суть которых сводится к рассмотрению органов местного самоуправления как полностью самостоятельных и независимых от системы органов государственной власти и определению границ государственного регулирования деятельности органов местного самоуправления. Местное самоуправление представляет собой особую форму децентрализации управления. Местное самоуправление лишь организационно обособлено от органов государственной власти, поскольку его органы формируются местным населением. Органы местного самоуправления, как правило, не могут назначаться вышестоящими органами или должностными лицами, их состав не подлежит согласованию с органами государственной власти РФ или ее субъектов либо утверждению ими. Органы местного самоуправления не подчинены органам государственной власти. Последние могут исполнять полномочия рядом с органами местного самоуправления, но не вместо них. Также они не имеют права на вмешательство в деятельность органов местного самоуправления.

По мнению А. Н. Кокотова и А.С. Соломаткина предусмотренная Основным законом модель вертикальной децентрализации власти предполагает разграничение категорий «публичная власть» и «государственная власть», ранее отождествлявшихся. Местное самоуправление необходимо рассматривать как негосударственный элемент публичной власти. Механизм публичной власти составляют государственная и местная (муниципальная) власть. Следовательно, источник существования местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя не государственная, а конституционная воля^[13]. Другая позиция заключается в том, что органы местного самоуправления и органы государственной власти на местах не должны противопоставляться. Возможно отнесение их к единым местным органам власти. Однако эта позиция противоречит ст. 12 Конституции РФ, в связи с чем автор предлагает изменить ее формулировку^[14].