Файл: Органы местного самоуправления (Муниципальное управление в социальной сфере).pdf

Данная формулировка, по мнению И.В. Упорова, с одной стороны, отражает приверженность Конституции России к европейскому подходу об организации местного самоуправления, но одновременно, с другой стороны, последняя фраза некоторым образом диссонирует с общепринятыми положениями о конституционном регулировании властных отношений в обществе, поскольку, как мы неоднократно указывали ранее, органы местного самоуправления представляют собой третий, самый нижний уровень публичной власти и соответственно органы местного самоуправления по определению не могут входить в систему органов государственной власти, так же как органы региональной государственной власти не входят в систему органов федеральной государственной власти.

Норма ст. 12 Конституции РФ не означает полного отделения органов местного самоуправления от государства, так как местное самоуправление выступает только как разновидность институционализированной публичной власти, на ближайшем для граждан уровне. Публичная власть же включается в общую систему социального управления.

На территории любого муниципального образования имеются структурные подразделения федеральной и региональной, с которыми взаимодействуют органы местного самоуправления, что свидетельствует об определенной зависимости от государства.^[15]

2. Органы местного самоуправления взаимодействуют с органами государственной власти через механизм наделения отдельными государственными полномочиями. В этом взаимодействии отражается функциональная связь органов местного самоуправления с государством, их функционирование в русле общегосударственной политики. Можно сказать, что местное самоуправление является местной властью. Основные направления функционирования и развития местного самоуправления определяются органами государственной власти через механизм законодательного регулирования.

3. Самостоятельность населения и органов местного самоуправления является условием осуществления местного самоуправления. В Конституции РФ закрепляется организационная, экономическая, финансовая, бюджетная самостоятельность органов местного самоуправления. Населением муниципального образования самостоятельно решаются вопросы местного значения, самостоятельно осуществляются правомочия собственника муниципальным имуществом (ч. 1 ст. 130), самостоятельно устанавливается структура органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131) с учетом положений ст. 72 Конституции РФ. Конституция РФ обеспечивает экономическую самостоятельность (самостоятельное управление муниципальной собственностью), финансовую и бюджетную самостоятельность (право на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 132).

4. Местное самоуправление функционирует на всей территории России. Конституция РФ устанавливает первичные территории функционирования местного самоуправления: городские и сельские поселения, иные территории, учитывая исторические и другие местных традиций (ч. 1 ст. 131).

5. Формы местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно или опосредовано с помощью органов местного самоуправления. Конституционно закреплены следующие формы местного самоуправления: референдум, выборы, иные формы прямого волеизъявления, выборные и иные органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Данный перечень не является исчерпывающим и развивается в законодательстве.

6. Права местного самоуправления, в частности, конституционно гарантированное право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, которые повлекли решения органов государственной власти, а также запрет ограничения прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ).^[16]

Таким образом, Конституцией РФ не только сформированы основы института местного самоуправления, но и заложены организационные, финансовые и иные гарантии его осуществления. При этом конституционная модель местного самоуправления, определяющая отделение последнего от государства подвергается критике со стороны ученых, поскольку реально существующее положение дел на местном уровне, предполагающее финансовую и ресурсную зависимость органов местного самоуправления от государства, не позволяет говорить о подлинной самостоятельности органов местного самоуправления.

1.3. История становления и развития местного самоуправления

Прежде всего укажем на имеющуюся литературу по этому вопросу.

Мне представляется важным назвать такой источник, как монография Мальцева Г.В. «Крестьянская община в истории и судьбе России».^[17] В ней он раскрывает следующие вопросы:

- древнерусская община;

- исторические формы русской общины;

- община и крепостное право;

- земля и земельные отношения в общине;

- семья и семейно-брачное право в общине;

- круговая порука;

- крестьянская артель;

- общинное самоуправление: сходы;

- общинные суды и др.

Как видим, исторический аспект профессором Мальцевым Г.В. разработан полно.

Историческим аспектам местного самоуправления в России посвящены работы Болтенковой Л.Ф.^[18] и Рябовой Е.И.^[19]

Из проанализированной литературы видно, что традиции общинного, городского самоуправления сформировались в период полисной демократии античного мира, существования городских и сельских общин периода сословного государства средних веков. Муниципалитетом именовались городское управление, которое решало задачи в интересах населения города: строительство водопроводов, общественных бань, охрану правопорядка и собственности и др. В Древнем Риме муниципалитетом именовали города, наделенные правом самоуправления, вопросы в которых решались выбираемыми старейшинами и самыми почетными и знатными горожанами.

В основе муниципального управления лежал принцип широкой автономии в местных делах, но под контролем Рима. При этом местное устройство было аналогично государственному устройству Рима. Высшим органом было народное собрание всех граждан общины, которое состояло из местных курий (собрание курий).

Великая Французская революция повлекла за собой возникновение элементов местного самоуправления, которые было свободно от чиновничьего давления центральных органов власти. В существенной мере благодаря французским конституциям идеи местного самоуправления распространились в других странах Европы.

Теория свободной общины была отражена в Конституции Бельгии 1831 г. – об особой общинной власти и в германской конституции 1849 г., включавшей в себя положения об особых правах общин.^[20]

Народ Древней Руси выступал активной социальной и политической силой, опирающейся на идеи свободы и «традиционные общественные институты (народное ополчение, вече). Основную ячейку общественного устройства Руси составляла соседская территориальная община – орган местного крестьянского самоуправления. Крестьянская община, возникнув в догосударственный период, сумела сохранить, укрепить свое значение и после образования Киевской Руси, а в дальнейшем успешно развивалась в условиях сильной российской государственности.

Для становления и развития российской цивилизации, отличающейся огромными пространствами, многоэтническим и поликонфессиональным составом населения, требовалась сильная государственная власть и мощный аппарат управления.

В результате монгольского нашествия со временем угасли традиции вечевых собраний на Руси, вече применялось только в ряде северо-западных русских городов, избежавших разрушительных последствий татаро-монгольского нашествия. Возрождение русской государственности и окончательная централизация власти на Руси повлекли окончательное угасание вечевых традиций. Однако, именно процесс централизации власти можно рассматривать как начало формирования на Руси первых органов самоуправления.

При Иване Грозном, в результате проведенных губной (30-е гг. XVI в.) и земской (50-е гт. XVI в.) реформ, стали формироваться основы, структуры и элементов местного самоуправления. В 1550 году изданы уставные грамоты местного самоуправления, отменена система кормленщиков и созданы органы общины – земские и губернские старосты.

Следующим значительным этапом в организации и реформировании местного самоуправления стал период реформаторской деятельности Петра I. В первую очередь, было реформировано управление городов в 1699 г. Указ «Об учреждении Бурмистерской Палаты» предусматривал создание в Москве Бурмистерской Палате – центрального финансового учреждения и выборного органа посадского (городского) населения. В ее подчинении находились земские избы всех городов, призванные заменить собой приказные избы и воевод. Состав таких изб, как и Московской бурмистерской палаты был выборным, что позволяет рассматривать эту реформу в определенной степени была реформой местного самоуправления.

Указом Петр I 1720 г. учрежден главный магистрат, ведавший делами городского самоуправления. В соответствии с регламентом либо уставом главного магистрата, изданного в 1721 г., две гильдии «регулярных граждан» (высший и средний слои городского населения) избирали магистрат, состоявший из президента, двух бургомистров и четырех ратманов.

Магистраты были независимы от губернаторов и воевод, которые возглавляли соответственно губернии и уезды. Города имели право самостоятельного распоряжения городской землей без разрешения воевод. В ведении магистратов находилось городское управление и хозяйство, казенные сборы и повинности. Нижний слой городского населения, «обретающийся в наймах, в черных работах и тем подобные», выбирал собственных старост и десятских, имевших право сообщать магистрату о собственных нуждах и просить их об удовлетворении.

Следующая реформа земского и городского управления осуществлена во второй половине XVIII в. при Екатерине II. Данная реформа повлияла в гораздо большей степени, нежели попытки Петра I, на правовое регулирование деятельности городских и земских учреждений. «Учреждение для управления губерний Российской империи» 1775 г. ввело новое административное деление, основной принцип которого был таков: губерния должна иметь 300-400 тысяч жителей, уезды – от 20 до 30 тысяч. «Учреждением...» определены основы местных органов управления и судебной системы, применявшиеся до судебной реформы 1864 года. Таким образом, на местах была сформирована достаточно разветвленная судебная система, имевшая элементы выборности и разделенная на несколько инстанций по критерию сложности рассматриваемых дел и сословной принадлежности сторон.

Указ Екатерины II от 14 декабря 1766 г. «Об учреждении в Москве комиссии для сочинения проекта нового Уложения и о выборе в оную Депутатов», «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи» (Положение о городах) 21 апреля 1785 г. позволили реорганизовать выборные органы городского самоуправления. В «Грамоте…» было предусмотрено определение города с социально-экономических позиций, установлены права и привилегии городов, закреплено право собственности города на землю, ее ресурсы, предусматривалось развитие города как культурной среды. 3ащита города осуществлялась городовым магистратом.^[21]

С проведением либеральных реформ XIX в. местное самоуправление в России получило новый бессословный характер. При Александре II возникли новые элементы правового государства, учреждены всесословные органы местного самоуправления, наделенные публичной властью, – земства (1864 г.) и городские думы (1870 г.), осуществлявшие существенную часть государственных полномочий. Важным элементом процесса реформирования местного самоуправления стала земская реформа. К полномочиям земств относились: вопросы распоряжения имуществом, денежными сборами земств; вопросы устройства и содержания принадлежащих земствам зданий, путей сообщения; осуществление мер по обеспечению народного продовольствия; заведывание земскими благотворительными заведениями; попечение о строительстве церквей, развитии местной торговли и промышленности; участия в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и образования.

Значительным этапом в процессе развития форм участия населения в осуществлении местного самоуправления стало принятие Городового положения 1870 г., в соответствии с которыми были созданы бессословные выборные органы городского самоуправления.

Городская реформа, которая ознаменовала новый этап развития городов, по своим задачам и содержанию была тесно связана с земской реформой. Городовое положение создало всесословные органы – городские думы, которые должны были заниматься в основном хозяйственными вопросами: благоустройством, попечением о местной торговле и промышленности, общественным призрением (богадельни и детские приюты), принятием санитарных и противопожарных мер, здравоохранением и народным образованием. ^[22]

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы повлекли создание децентрализованной системы местного самоуправления. Избираемые населением земские собрания (губернские, уездные) или городские думы и управы наделены широкими полномочиями. Земские и городские органы не находились в подчинении местной администрации (губернатора), хотя функционировали под его контролем. На местном уровне сформировано как самоуправление, так и государственное управление, между которыми зачастую имели место разногласия.