Файл: Органы местного самоуправления (Муниципальное управление в социальной сфере).pdf

Введение

Эффективное развитие российского государства в настоящее время зависит от многих факторов, но, прежде всего, от активности самих граждан, их гражданской позиции и конструктивного сотрудничества с государством, институтами местного самоуправления. Необходимым условием развития демократии как универсального принципа взаимодействия личности, общества и государства является развитие гражданского общества. Его становление способствует развитию равновесия, взаимного равенства прав, свобод и обязанностей личности, общества и государства. Преобладание одной из трех составляющих разрушает гражданское общество.

Развитие местного самоуправления в России является основой становления гражданского общества, обусловливает повышение уровня социальной ответственности каждого гражданина, вовлекая его в процесс разрешения вопросов местного значения.

Деятельность органов местного самоуправления в социальной сфере составляет содержание социальной функции органов местного самоуправления, представляющей собой одну из наиболее важных функций местного самоуправления в России. Продолжающееся реформирование местного самоуправления в России свидетельствует о поиске оптимальной модели организации местного самоуправления, направленной, прежде всего, на решение социальных задач. Совершенствование деятельности органов местного самоуправления является частью общегосударственной политики в социальной сфере.

Таким образом, исследование и решение проблем деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере способствует реализации социальной функции местного самоуправления, повышению уровня жизни населения и развитию идеи социального государства в России. Именно об этом говорил Президент Российской Федерации В.В. Путин 1 марта 2018 года, выступая с Посланием перед Федеральным Собранием Российской Федерации. Ключевой задачей Президент назвал долгосрочный рост реальных доходов граждан, вдвое снижение уровня бедности в стране.^[1]

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью органов местного самоуправления в социальной сфере.

Предмет настоящей работы – правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере, правоприменительная практика и теоретические исследования в данной области.

Целью настоящего исследования является анализ деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере.

Достижению указанной цели способствует решение следующих основных задач исследования:

- изучить теоретические аспекты местного самоуправления;

- исследовать конституционно-правовые основы местного самоуправления;

- осветить историю становления и развития местного самоуправления;

- раскрыть формы и направления деятельности представительных органов местного самоуправления;

- раскрыть формы и направления деятельности исполнительных органов местного самоуправления;

- исследовать управленческую деятельность муниципальных служащих;

- раскрыть место социальной сферы в системе вопросов местного значения;

- исследовать деятельность представительных органов местного самоуправления в социальной сфере;

- исследовать деятельность исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления в социальной сфере .

Методологическую основу данного исследования составляют общенаучные методы познания объективной действительности. В ходе исследования применялись исторический, системный, функциональный и другие методы научного исследования.

При написании данной работы использованы труды таких исследователей как Л.В. Адамская, А.И., Бардаков, Д.А. Бардаков, В. И. Васильев, М.И. Вициева, И.В. Гончаров, Р.А. Журавлев, А. А. Гребенникова, В.В. Гулина, Т.А.Дугарская, А.В.Карева, В.Н.Кузнецов, М.Н. Лукьянова, С.Н. Манин, И.Ю. Акимова, И.И. Овчинников, Н.Н. Соколов, Л.Т. Чихладзе, И.В. Упоров, Е.С. Шугрина, В.Г. Шустов, И.В. Яковлев, а также ряда других ученых.

Нормативной базой исследования являются Конституция Российской Федерации^[2], Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[3], Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 26.07.2017) «О муниципальной службе в Российской Федерации»^[4] и иные нормативные правовые акты.

Эмпирическую базу настоящей работы составляют судебные акты Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции, арбитражных судов.

Практическую значимость исследования я вижу в более глубоком изучении вопроса о деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере, что окажется полезным в моей будущей служебной деятельности.

Структуру настоящего исследования составляют введение, три главы основной части, включающие девять параграфов, заключение и список использованных источников и литературы.

Глава I. Местное самоуправление как основа конституционного строя России

1.1 Теоретические аспекты рассматриваемого вопроса

Основными теориями местного самоуправления являются:

- государственная теория - местное самоуправление неразрывно связано с государством и не может рассматриваться отдельно от него;

- общественная теория - местное самоуправление, являющееся в силу своих свойств особым субъектом в сфере публичного права, первично.^[5]

Правовые учения, посвященные местному самоуправлению, в период Российской империи появились позднее, чем в Европе, и являлись, по мнению ряда ученых, заимствованными. В основе теории свободной общины находится представление о наличии естественного и неотчуждаемого праве у общины по ведению собственных дел, которое заимствовано из французского и бельгийского права. Данная теория показывает, что исторически первичной является именно община, а не государство, право общины управлять собственными делами, естественное и неотчуждаемое. Община самостоятельна и независима от центральной власти; община не создается государством, а лишь признается им.

В основе данной теории находятся следующие фундаментальные начала: избираемость органов местного самоуправления членами общины; положение о разделении дел, которые находятся в ведении общины, на собственные дела и на дела, которые передало ей государство; управление своими делами общин, отличными от дел государственных; органы местного самоуправления – это органы общин, а не государства; государственные органы не имеют права на вмешательство в компетенцию общины, последняя не вправе выходить за пределы собственной компетенции. Заложенная данной теорией идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, достаточно уязвима при создании всякого надобщинного органа.

Осмысление положений этой теории повлекло появление в XIX веке теории свободной пашни. Как полагают немецкие авторы данной теории Д. Арене, А. Гербер, действие трёх ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) следует дополнять функционированием четвертой - общинной. Государство не формирует общину, в связи с этим оно обязано признавать ее наличие и осуществлять ее защиту.

Теория свободной пашни имеет три основания: недопустимость смешения общинных дела и дел государственных; необходимость разделения должностных лиц общинного самоуправления и государственных чиновников; самостоятельное осуществление общиной имеющихся у нее прав. Община, согласно данной теории, является своего рода мини государством.

Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов полагали, что теория свободной общины является несостоятельной и нежизнеспособной. Представители русского либерального и революционного народничества считали, что крестьянская община в России свидетельствует об особом русском варианте общественного развития.

Теория свободной общины получила развитие в общественной теории самоуправления, также исходившей из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы реализации своих задач местными сообществами. Главное отличие общественной теорией самоуправления от теорией свободной общины состояло в том, что общественная теория исходила, прежде всего, не из естественности и неприкосновенности прав общины, а ее негосударственной природы, основанной на хозяйственной деятельности местных органов.

Теоретическое обоснование вопросы становления местного самоуправления получили в рамках западной классической либеральной идеологии, а сама теория местного самоуправления стала именоваться «общественной». Общественно-хозяйственная теория (О. Ресслер, Р. Моль) акцентирует внимание на негосударственной, преимущественно хозяйственной природе деятельности органов местного самоуправления.

Положением 1864 года «О губернских и уездных земских учреждениях» вводилось всесословное земское самоуправление, основанное на общественной теории. В рамках данной теории органы местного самоуправления рассматривались как особая власть, которая непосредственно не подчинена центральным властям, а ограничена лишь законом. Данная трактовка политико-правового статуса местного самоуправления обусловлена переходом от традиционного типа хозяйствования к индустриальному.

Поскольку органы самоуправления осуществляли функции и, публично-правового характера, невозможно было точно разграничить дела общинные и государственные. В связи с этим немецкими учеными XIX века Л.Штейном и Р. Гнейстом сформулированы положения государственной теории самоуправления: «Самоуправление есть государственное управление вот откровенный вывод школы германских юристов».

В соответствии с данной теорией самоуправление представляет собой одну из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в сфере местного самоуправления дает государство, они исходят именно от государственной власти. Самоуправление рассматривается как часть государственной власти и элемент общей политической системы. Но при этом местное самоуправление реализуется не правительственными чиновниками, самими местными жителями, которые заинтересованы в результате местного управления. В этот и состоит основное отличие местного самоуправления.

Все последующие теории основывались на анализе и синтезе вышеуказанных теорий.

Так, в течение XX века сформированы такие теории, как: теория дуализма муниципального управления, теория социального обслуживания, теория муниципального социализма, социал-реформистская, теория производственного самоуправления и т.д. Двойственность местного уровня власти отражена в теории дуализма муниципального управления, разработанной и разделяемой Д.Вилсоном, Р.Джексоном, Н.Кауфманом, Е.Банфилдом, в России С.А. Авакьяном, Г.В. Барабашевым, М.А. Красновым, К.Ф. Шереметом.

Социал-реформистская теория предполагала возможность социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления без революционной трансформации общества в социалистическое.

Отдельные исследователи выделяют институциональную теорию, которая рассматривает местное самоуправление как политический институт со всеми присущими данному институту качествами и характеристиками.

В отечественной истории в наибольшей степени приблизилась к реальному положению теория местного самоуправления государственная теория самоуправления, однако общественная теория легла в основу идеи о двойственной природе местного самоуправления.

На рубеже 90-х гг. XX века наибольшее распространение получила хозяйственная теория, основанная на самофинансировании и хозрасчете в сфере территориального управления (1989-1991 гг.). Ее сменила концепция дуализма, дополненная сильной государственной составляющей (1991-1993гг.).

В настоящее время в отечественных исследованиях актуальными остаются общественная и государственная теории, используемые в разных вариациях. Именно по данным теориям была развернута острая дискуссия в 1993 г. во время подготовки Конституции Российской Федерации, о месте и роли органов местного самоуправления в системе публичной власти. В тот период норма статьи 12 Основного закона была сформулирована под влиянием сторонников общественной теории, Государственная же теория в определенной степени явилась основой формирования Федерального Закона (далее ФЗ) №131. Теория свободной общины легла в основу Европейской хартии местного самоуправления.