Файл: Органы местного самоуправления (Муниципальное управление в социальной сфере).pdf

В конце XIX века местное самоуправление эволюционировало существенным образом. Была сформирована система определения форм самоуправления, отражавшая специфическую социальную структуру российского общества и имевшая разноплановый характер. Для осуществления сословных интересов дворян, из потомственных дворян каждой губернии образовывалось дворянское общество с такими органами управления как:

1) губернские уездные дворянские собрания;

2) губернский и уездный предводители дворянства;

3) дворянское депутатское собрание;

4) уездные дворянские опеки.

Из купцов формировалось купеческое сообщество с правом юридического лица, которые возглавляли купеческих управ, состав которых избирался всем купеческим обществом. В обязанности управ входило: составление и учёт всех купцов; распределение и сбор налогов с купеческого сословия; выдача удостоверений для получения паспортов и решение других нужд купеческого общества.

Функционировало также особое мещанское общество, управляемое мещанским старостой и его помощниками (десятскими), избираемыми на 3-летний срок и утверждаемыми губернатором, после чего создавались мещанские управы - коллегиальные органы самоуправления. В некоторых городах (Нижнем Новгороде, Пензе) и губерниях (Виленской, Гродненской, Минской, Ковенской) создались особые мещанские депутатские собрания, формируемые выборным путём.

Органами крестьянского самоуправления были сельский сход и сельский староста. В сельском сходе принимали участие только представители крестьянских семейств (старшие по возрасту). Решения на сходах принимались простым большинством голосов. Сходы решали следующие задачи: замена общинного землевладения подворным; передел земли между сельскими жителями; установление сборов и податей; принятие решения о выдворении с территорий сельской местности, лиц, запятнавших свою репутацию, и т. п.

В социалистический период была установлена жесткая централизованная систему управления. Советская модель местного самоуправления функционировала с 1917 по 1993 г., пройдя несколько этапов:

1. Формирование системы органов местного самоуправления, начало которому было положено в 1925 г. принятием «Положения о городских Советах».

2. Полная ликвидация в 1930 - 1985 гг. реальной системы местного самоуправления и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руководства.

3. Реформирование государственно-политического устройства России, в частности, путем принятия Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990) и Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991), предоставившие Советам значительные полномочия.

В настоящее время в России не завершена реформа местного самоуправления, при этом она осуществлялась в следующие периоды:

1. Середина 1980х – начало 1990 годов – формирование предпосылок новой модели местного самоуправления; принятие вышеуказанных законов СССР и РСФСР, Конституции РФ1993). При этом, как отмечает Л.В. Адамская, Закон Союза ССР 1990 года радикально выделил местное самоуправление из системы государственной власти, стал самым либеральным законодательным актом по отношению к местному самоуправлению за всю его современную историю.^[23]

2. С 1995 года (принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») – до 2000 года, включая следующие направления:

а) развитие основных вопросов федерального законодательства в сфере местного самоуправления;

б) развитие законодательства о местном самоуправлении на уровне субъектов Российской Федерации;

в) развитие местного нормотворчества.

3. С лета 2000 года наметился новый период в современной реформе местного самоуправления, основным событием которого стало принятие Федерального закона № 131-ФЗ.

В результате были выделены органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, введена двухуровневая модель местного самоуправления, созданы четко определенные на федеральном уровне муниципальные системы, ужесточена ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.^[24]

А.А.Заречнева, Л.В. Сокольская связывают возрождение местного самоуправления с принятием в 1991 г. российского закона о местном самоуправлении. Однако со временем выявился ряд проблем, препятствующих эффективному развитию системы местного самоуправления, в числе которых нечёткость в определении законом компетенции муниципальных образований, несоответствие ресурсов исполняемыми органами местного самоуправления обязанностям, удалённость органов местного самоуправления от населения и др, что повлекло за собой принятие Федерального закона №131.^[25]

Таким образом, рассмотрение вопроса в историческом аспекте показывает, что институт местного самоуправления в России существует с древних времен, имеет самобытный характер и развивался с учётом политических, общественных реалий. Современное же состояние института местного самоуправления еще несовершенно, поскольку в данном типе формации Россия существует исторически недолго (с декабря 1991 года).

Глава II. Формы деятельности органов местного самоуправления

2.1. Формы и направления деятельности представительных органов местного самоуправления

Основное место в системе органов местного самоуправления занимает представительный орган – выборный орган, наделенный правом по представлению интересов населения и принятию от его имени общеобязательных решений, действующих на территории муниципального образования. Депутаты представляют все население, которое проживает на определенной территории, вне зависимости от того, за кого голосовал каждый житель муниципального образования. При этом депутаты обязаны учитывать в собственной деятельности мнения и интересы разных слоев общества.

Главная роль представительного органа в системе муниципальных органов власти обусловлена тем, что именно он наделен правом по выражению воли населения муниципального образования, приданию ей общеобязательности, осуществлению от имени этого населения власти. Этим объясняется наличие исключительных полномочий данного органа. В соответствии с Федеральным законом №131 к таковым относятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов согласно федеральному законодательству о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8)определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль выполнения органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Представительный орган любого муниципального образования осуществляет три функции – правотворческую, учредительную и контрольную. Главная функция всякого представительного органа власти, в частности, представительного органа муниципального образования, состоит в принятии общеобязательных нормативно-правовых актов. Процесс нормотворчества в муниципальном образовании сходен с законотворческим процессом на федеральном и региональном уровне. ^[26]

Следует отметить, что исключительность полномочий представительного органа состоит в недопустимости их передачи иному органу либо должностному лицу местного самоуправления. Перечень таких полномочий представительного органа муниципального образования минимален и не может быть сокращен в уставах муниципальных образований. Однако вышеприведенный перечень не является исчерпывающим, поскольку ФЗ № 131ФЗ (ч. 11 ст. 35) устанавливает возможность введения других полномочий представительных органов муниципальных образований федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Так, ряд полномочий представительного органа муниципального образования предусмотрен в других статьях Федерального закона № 131-ФЗ. Например:

• установление официальных символов муниципального образования и порядка их официального использования (ч. 3 ст. 9);

•выражение мнения населения при изменении границ муниципального образования (ч. 2-4 ст. 12, ч. 4, 6 ст. 13);

• принятие решения о назначении местного референдума (ч. 3 ст. 22);

• назначение муниципальных выборов (ч. 2 ст. 24);

• назначение голосования относительно вопросов изменения границ муниципального образования (ст. 24);

•правовое регулирование ряда вопросов, связанных с осуществлением населением таких непосредственных форм местного самоуправления, как правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрание граждан, конференция граждан, опрос, обращение граждан в органы местного самоуправления (ст. 26—32);

• определение порядка проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации (ч. 1 ст. 37);

• утверждение структуры местной администрации (ч. 8 ст. 37);

• формирование контрольного органа муниципального образования (ч. 2 ст. 38);

• определение порядка ведения реестра расходных обязательств муниципального образования (ч. 1 ст. 38);

• определение порядка привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска ценных бумаг (ст. 64);

• учреждение межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью (ч.1 ст. 68);

• принятие решений о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов (ч. 1 ст. 69).

Полномочия представительных органов муниципальных образований предусматриваются во многих отраслевых федеральных законах. Учитывая комплексный характер муниципального права, можно говорить о достаточно большом количестве таких федеральных законодательных актов. Полномочия представительного органа муниципального образования регулируются в Бюджетном кодексе РФ^[27], Налоговом кодексе РФ^[28], Гражданском кодексе РФ^[29], Градостроительном кодексе РФ^[30], Земельном кодексе РФ^[31], Жилищном кодексе РФ^[32], Лесном кодексе РФ^[33], Трудовом кодексе РФ^[34] и других кодифицированных правовых актах, а также в отдельных отраслевых законах. Специалисты насчитывают около 70 федеральных законов, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления в соответствующих правоотношениях, при этом отдельно выделяются полномочия представительных органов муниципального образования. Например, к компетенции представительного органа муниципального образования относятся:

• утверждение положения о территориальной трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых споров (ст. 35 Трудового кодекса РФ);

• утверждение генерального плана поселения, городского округа (ч. 1 ст. 20 Градостроительного кодекса РФ);

• утверждение правил землепользования и застройки (ч. 1 ст. 32 Градостроительного кодекса РФ);

• право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ (ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г № 184-ФЗ (ред. от 05.02.2018) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ^[35].).

Правовое регулирование бюджетных отношений в муниципальном образовании в соответствии с Бюджетным кодексом РФ осуществляется главным образом представительным органом муниципального образования. Уставом муниципального образования могут быть закреплены и другие полномочия представительного органа при условии, что они не отнесены к полномочиям иных органов местного самоуправления, в том числе иных муниципальных образований либо органов государственной власти.