Файл: Право государственной и муниципальной собственности (Проблема определения критериев разграничения муниципальной и государственной собственности).pdf

Как замечает Ю.К. Толстой, правомочие владения - это юридически обеспеченная возможность хозяйственного господства собственника над вещью ^[7].

Правомочие пользования - это юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного или производственного потребления.

Правомочие распоряжения - это юридически обеспеченная возможность определять судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении этой вещи.

Таким образом, право собственности - это система правовых норм, регулирующих отношения по владению, пользованию и распоряжению собственником принадлежащей ему вещи по усмотрению собственника и в его интересах, а также по устранению вмешательства всех третьих лиц в сферу его хозяйственного господства.

Если владение, согласно господствующей доктрине, представляет собой «осуществление обладания и непосредственной власти» над вещью, то пользование объектом права собственности следует рассматривать как удовлетворение потребностей субъекта за счет полезных свойств вещи. Реальное осуществление принадлежащего субъекту права собственности или ограниченного вещного права есть не что иное, как владение, пользование и распоряжение вещью (имуществом, имущественным комплексом). В ряде случаев пользоваться имуществом можно, только владея им ^[8].

Наиболее характерные особенности права собственности, отличающие его от других гражданских прав, состоят в следующем:

1) право собственности - это первоначальное субъективное право, непосредственно вытекающее из закона. Между законом, определяющим правомочия собственника, и собственником не существует никаких других субъектов права. Последние лишь противостоят собственнику как лица, обязанные не нарушать принадлежащее ему право собственности. Право собственности является вещным правом (см. ст. 216 ГК РФ);

1. право собственности по своему содержанию представляет собой наиболее полное имущественное право, предусмотренное гражданским законодательством. Оно основано на действии принципа дозволения совершать любые действия, не запрещенные законом;
2. право собственности действует в течение всего времени, пока продолжает существовать соответствующее имущество, являющееся его объектом;
3. право собственности зиждется на принципе: одна вещь - один собственник (несколько совмещенных между собой собственников). Все другие вещные права на вещь имеют зависимый от права собственности характер. Они могут существовать лишь постольку, поскольку имеется их основа - право собственности;
4. право собственности имеет исключительный характер: оно исключает все другие лица от осуществления правомочий, принадлежащих собственнику.

1.2. Понятие права государственной и муниципальной собственности

Государственная собственность существует во всех экономических системах. Можно говорить лишь о ее процентном соотношении с частной и иной собственностью и весе, которую она играет в экономике конкретного государства. В основе государственной собственности как системы отношений лежит поддержка всей социально-экономической системы, т.е. польза, которую она приносит, используется на благо всего общества, а не конкретных групп. Государственная собственность в большинстве стран является одним из столпов формирования государственных доходов, которые реализуются в интересах всего общества. В этом заключается ее коренное отличие от частной собственности ^[9].

Государственную собственность определяют как все материальное и нематериальное имущество, принадлежащее государству, либо как отношения по поводу присвоения результатов функционирования (оформленные как определенные права) объектов собственности государством.

Отечественные цивилисты часто рассматривают государственную собственность как многообразные отношения, построенные по иерархическому принципу:

1) внутри органов законодательной и исполнительной власти, которые связаны с владением, пользованием и распоряжением государственным имуществом, утверждением бюджета;

2) между центральными и региональными органами государственной власти и местного самоуправления;

3) между аппаратом государства и государственными предприятиями как реальными товаропроизводителями.

Таким образом, как отмечает Э.В. Талапина, по отношению к государственной собственности акцентируется не собственнический, цивилистический аспект, а управленческий ^[10].

Согласно Гражданскому кодексу РФ государственная собственность может быть двух видов:

- собственность Российской Федерации (федеральная собственность);

- собственность субъектов Федерации ^[11].

Пункт 1 ст. 214 ГК РФ устанавливает, что государственной собственностью в РФ является имущество, которое принадлежит на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, которое принадлежит на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации) ^[12].

По нашему мнению, правовой статус государственной собственности (особенно субъектов РФ) нуждается в большей конкретизации, нежели это сделано в настоящее время.

С учетом того факта, что отечественная экономика носит рыночный характер, целесообразно было бы определение в специальном нормативно-правовом акте, федеральном законе, следующих аспектов:

- критерии отнесения объекта собственности к государственной собственности, а также к тому или иному ее виду;

- целевое назначение различных категорий объектов государственной собственности;

- ограничения гражданского оборота или иные отличия правового статуса объекта государственной собственности от объектов иных форм собственности;

- субъект управления данной собственностью;

- возможность и порядок перевода имущества из категории государственной в иную форму собственности.

При этом имущество, находящееся в государственной собственности, может быть подразделено на две категории с разным правовым статусом:

- имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с Гражданским кодексом;

- средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют, соответственно, государственную казну РФ, казну республики в составе РФ, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Считаем, что наиболее важным является статус имущества казны, поскольку именно казна обеспечивает имущественную основу самостоятельности субъектов федерации, и именно к ней относятся виды имущества с особым статусом, не позволяющим им быть отнесенными к иным формам собственности.

В качестве полноправных участников гражданских правоотношений Гражданское законодательство признает Российскую Федерацию и субъекты Российской Федерации. Согласно законодательству, они выступают на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами ^[13]. При этом их положение и действия определяются нормами, которые применяются к юридическим лицам, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Право государственной собственности целесообразно рассматривать в объективном и субъективном смыслах.

В объективном смысле право государствен­ной собственности выступает как совокупность право­вых норм, которые регулируют имущественные отношения принадлежности мате­риальных благ государству и обеспечивают его возможность по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться данным имуществом ^[14].

В субъективном смысле под правом государственной собственности понимается право собственности государства, которое выступает в качестве субъекта права. Под этим понимается обеспеченная законом (т.е. признанная и охраняемая государством) возможность для данного субъекта поступать определенным образом и требовать определенного поведения от другого ли­ца или лиц. Субъективное право собственности является элементом правоот­ношения собственности ^[15].

Право государственной собственности в объективном и субъективном смыслах неразрывно связаны между собой. Данная связь проявляется в том, что государство с одной стороны, выступает в качестве законодателя, творца объективного права собственности, а с другой - осуществляет свои правомочия (субъективное право государственной собственности), распоря­жения, владения, управления и пользования имуществом.

Данные правомочия выражены в нормах, основными из которых являются положения Конституции РФ 1993 г. ^[16] Они, в свою очередь, развиваются и конкретизируются в нормах других отраслей пра­ва. Данный комплекс всех групп норм (гражданского, зе­мельного, трудового, административного права и т.д.) составляет институт права государствен­ной собственности.

Следует отметить так же и особое содержание и значение права собственности на природные ресурсы. В частности об этом говорит профессор О.Л. Дубовик, которая считает, что специфическое содержание консти­туционного права собственности на землю и иные природные ресурсы состоит в:

• определении публично-правового режима этих объектов, что означает регулирование вопросов природных ресурсов, земли, статику и динамику их правового режима в рамках и на основе Конституции РФ;
• установлении принадлежности земли и природных ресурсов, что осу­ществляется в первую очередь путем разграничения компетенции, т. е. веде­ния РФ (ст. 71 Конституции РФ), совместного ведения (ст. 72), ведения субъ­ектов РФ (ст. 73);
• установлении обязанностей и правомочий государства в отношении земли и природных ресурсов, т. е. определении конституционного содержа­ния права собственности и его публично-правового выражения ^[17].

Можно согласиться с утверждением С.М. Корнеева о том, что «всеобъем­лющий характер права государственной собственности является главным критерием, отличающим его от других видов собственности. Данное отличие проявляется в том, что государству как собственнику никто не уста­навливает пределы осуществления полномочий, оно само выступает од­новременно и как политический суверен, и как собственник» ^[18].

Государство, исхо­дя из воли и интересов всего народа, своей властью определяет, каким со­держанием будут наполнены его правомочия, и в каком порядке, в каких правовых формах они будут осуществляться.

Одним из проявлений всеобъемлющего характера права государственной собственности является тот факт, что государство может иметь в своей соб­ственности абсолютно любое имущество, в то время как другие субъекты права (например, физические и юридические лица) не могут быть собственниками некоторых видов имущества. Кроме того, нельзя не учитывать и тот факт, что собственность государства пользуется повы­шенной, преимущественной охраной.

1.3. Проблема определения критериев разграничения муниципальной и государственной собственности

На федеральном уровне главным образом осуществляется решение вопросов разграничения государственной собственности, передачи отдельного федерального имущества регионам, а также разграничения собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности ^[19].

Вместе с тем, аспекты управления муниципальной собственностью имеют целый ряд спорных моментов, вызванных, прежде всего, отсутствием четких критериев разграничения государственной и муниципальной собственности - нет четкого разграничения компетенции полномочных органов и должностных лиц, унифицированных процедур принятия решений и исполнения их передающей и принимающей сторонами, распределения возникающих расходов в результате состоявшейся передачи.

Законодательство субъектов Федерации может регулировать вопросы передачи объектов региональной собственности в муниципальную в том случае, если органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями. При данных обстоятельствах объекты региональной собственности передаются в муниципальную собственность либо только в пользование. При передаче отдельных полномочий на основании договора между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления объекты региональной собственности передаются в муниципальную на основании и в порядке, установленном региональным законодательством.